प्रशासन पर नियंत्रण

1प्रशासन पर नियंत्रण — अर्थ और आवश्यकता

लोकतंत्र में प्रशासन के पास बहुत शक्ति होती है — लाइसेंस देना या रोकना, कर वसूलना, ज़मीन अधिग्रहित करना, गिरफ़्तार करना, योजनाओं का पैसा बाँटना। आधुनिक कल्याणकारी राज्य में यह शक्ति और भी बढ़ गई है, क्योंकि प्रशासन अब क़ानून भी बनाता है (प्रत्यायोजित विधान) और विवादों का निर्णय भी करता है (अर्ध-न्यायिक कार्य)। लॉर्ड ऐक्टन का प्रसिद्ध कथन है — "शक्ति भ्रष्ट करती है, और पूर्ण शक्ति पूर्णतः भ्रष्ट करती है।" इसलिए इस शक्ति पर अंकुश ज़रूरी है।

नियंत्रण और जवाबदेही (Accountability) का संबंध: जवाबदेही का अर्थ है "अपने काम का हिसाब देना", और नियंत्रण वे साधन हैं जिनसे यह हिसाब माँगा जाता है। यानी जवाबदेही लक्ष्य है और नियंत्रण उसका साधन (देखें अध्याय 03)।

1.1 नियंत्रण की आवश्यकता

• 1. शक्ति के दुरुपयोग और भ्रष्टाचार पर रोक।
• 2. नागरिक अधिकारों की रक्षा — मनमाने निर्णयों से सुरक्षा।
• 3. प्रशासन को जनता की इच्छा और नीति के अनुरूप रखना — लोकतंत्र में अंतिम संप्रभुता जनता की है।
• 4. सार्वजनिक धन का सदुपयोग — मितव्ययिता और दक्षता।
• 5. नौकरशाही की स्वाभाविक प्रवृत्तियाँ — लालफ़ीताशाही, गोपनीयता, अहंकार और यथास्थिति — पर अंकुश।
• 6. प्रशासन की बढ़ती विवेकाधीन शक्तियाँ (Discretionary Powers) — जितना विवेक, उतना नियंत्रण आवश्यक।

1.2 नियंत्रण के प्रकार

लियोनार्ड डी. व्हाइट (L.D. White) ने नियंत्रण को दो भागों में बाँटा — आंतरिक नियंत्रण (Internal Control), जो प्रशासन के भीतर से स्वयं कार्यपालिका के ढाँचे द्वारा होता है, और बाह्य नियंत्रण (External Control), जो प्रशासन के बाहर की संस्थाओं — विधायिका, न्यायपालिका और जनता — द्वारा होता है।

समय के आधार पर भी नियंत्रण दो प्रकार का होता है — पूर्व-नियंत्रण (A Priori / Preventive), जैसे बजट की स्वीकृति, जो काम होने से पहले लगता है; और पश्च-नियंत्रण (A Posteriori / Corrective), जैसे लेखा-परीक्षा या न्यायालय का निर्णय, जो काम होने के बाद जाँच करता है।

2विधायी नियंत्रण (Legislative Control)

संसदीय शासन प्रणाली में कार्यपालिका (सरकार) विधायिका (संसद या विधानसभा) के प्रति उत्तरदायी होती है — यही "उत्तरदायी शासन (Responsible Government)" का मूल सिद्धांत है (अनुच्छेद 75(3) और 164(2))। संसद कई प्रकार के औज़ारों से प्रशासन पर निगरानी रखती है। ध्यान दें कि संसद सीधे अधिकारियों को नियंत्रित नहीं करती — वह मंत्री के माध्यम से प्रशासन पर नियंत्रण रखती है, क्योंकि हर विभाग के काम का उत्तर मंत्री देता है।

2.1 संसदीय समितियाँ (Parliamentary Committees)

संसद का समय कम है और प्रशासन के विषय बहुत तकनीकी होते हैं, इसलिए गहरी जाँच का काम समितियाँ करती हैं। इन्हें "लघु संसद (Mini Parliament)" कहा जाता है। समितियों की बैठकें बंद कमरे में होती हैं, इसलिए दलगत भावना कम रहती है और सदस्य अधिकारियों से सीधे पूछताछ कर सकते हैं — यानी यहाँ संसद सीधे अधिकारियों तक पहुँचती है।

2.2 विधायी नियंत्रण की सीमाएँ

• 1. समय की कमी — संसद की बैठकें घट रही हैं; अनेक अनुदान माँगें बिना चर्चा के "गिलोटिन (Guillotine)" से पारित हो जाती हैं।
• 2. दलीय अनुशासन — सरकार के पास बहुमत होने से सत्तापक्ष के सदस्य सरकार की आलोचना नहीं करते।
• 3. तकनीकी जटिलता — बजट और नीतियाँ इतनी जटिल हैं कि सामान्य सदस्य उनकी गहराई तक नहीं पहुँच पाते।
• 4. समितियों की सिफ़ारिशें बाध्यकारी नहीं; कई रिपोर्टों पर कार्रवाई में वर्षों लगते हैं।
• 5. सदन में व्यवधान — शोर-शराबे से प्रश्नकाल का बड़ा भाग नष्ट हो जाता है।
• 6. प्रत्यायोजित विधान का भारी विस्तार — हज़ारों नियमों की जाँच संभव नहीं।
• 7. संसद का नियंत्रण प्रायः घटना के बाद का होता है; और मंत्री के माध्यम से होने के कारण अधिकारी परदे के पीछे रह जाते हैं।

3वित्तीय नियंत्रण (Financial Control)

"जिसके हाथ में थैली, उसके हाथ में शक्ति" — लोकतंत्र में सारा सार्वजनिक धन जनता का है, इसलिए उस पर नियंत्रण भी जनता का अधिकार है। जनता यह नियंत्रण स्वयं नहीं कर सकती, इसलिए अपने निर्वाचित प्रतिनिधियों के माध्यम से करती है। वित्तीय नियंत्रण के दो पहलू हैं — "वित्त पर नियंत्रण" (सार्वजनिक धन का सही उपयोग) और "वित्त के माध्यम से नियंत्रण" (बजट के ज़रिए पूरे प्रशासन की दिशा तय करना)। भारत में ब्रिटेन की तरह यह व्यवस्था धीरे-धीरे विकसित हुई; 1921 में केंद्रीय विधानमंडल में निर्वाचित बहुमत होने के साथ लोक लेखा समिति बनी और वित्त पर जन-नियंत्रण व्यवस्थित रूप से शुरू हुआ।

3.1 बजट के माध्यम से संसदीय नियंत्रण

ध्यान दें — कटौती प्रस्ताव प्रायः पारित नहीं होते, क्योंकि सरकार के पास बहुमत होता है; पर अगर कोई कटौती प्रस्ताव पारित हो जाए, तो इसे सरकार में अविश्वास माना जाता है। इनका असली मूल्य यह है कि इनके बहाने विपक्ष हर विभाग के कामकाज की आलोचना कर पाता है। माँगों पर मतदान के लिए सीमित दिन (लगभग 26) मिलते हैं, और अंतिम दिन बची हुई सभी माँगें गिलोटिन से एक साथ पारित कर दी जाती हैं।

3.2 कार्यपालिका का वित्तीय नियंत्रण — वित्त मंत्रालय

• वित्त मंत्रालय का नियंत्रण संसद में बजट प्रस्तुत करने के साथ समाप्त नहीं होता, बल्कि पूरे वर्ष चलता है। वह विभागों के अनुमानों की जाँच करता है और प्रशासकीय मंत्रालयों को ख़र्च की अनुमति तभी देता है जब उसे विश्वास हो कि प्रस्तावित व्यय उचित है।
• एकीकृत वित्तीय सलाहकार (Integrated Financial Advisers): 1976 से सभी मंत्रालयों में वित्त मंत्रालय के सलाहकार नियुक्त — वे मंत्रालय के भीतर रहकर वित्तीय अनुशासन देखते हैं। इसी वर्ष लेखों का विभागीकरण (Departmentalisation of Accounts) हुआ।
• वित्त मंत्रालय यह भी देखता है कि जो राशि किसी विभाग ने ख़र्च नहीं की, वह वित्त वर्ष समाप्त होने से पहले वापस सौंप दी जाए (समर्पण); और नई योजना, नए पद या बड़े ख़र्च के लिए व्यय विभाग की पूर्व सहमति आवश्यक होती है।
• परिणाम बजट (Outcome Budget, 2005 से): केवल "कितना ख़र्च हुआ" नहीं, बल्कि "क्या परिणाम मिला" — इसकी भी रिपोर्ट।

3.3 नियंत्रक-महालेखा परीक्षक (CAG) — संवैधानिक प्रहरी

अनुच्छेद 148-151 के अंतर्गत CAG केंद्र और राज्यों के लेखों की लेखा-परीक्षा करता है (विस्तार अध्याय 05 में)। उसका कार्यकाल 6 वर्ष या 65 वर्ष की आयु तक होता है, और उसे हटाने की प्रक्रिया उच्चतम न्यायालय के न्यायाधीश जैसी है। CAG की लेखा-परीक्षा केवल नियमितता (Regularity) तक सीमित नहीं, बल्कि औचित्य (Propriety) और निष्पादन (Performance) की भी होती है। उसकी रिपोर्ट संसद या विधानसभा में रखी जाती है और लोक लेखा समिति उसकी जाँच करती है। सीमा — CAG केवल घटना के बाद जाँच करता है और उसकी रिपोर्ट पर कार्रवाई सरकार की इच्छा पर निर्भर है।

3.4 वित्तीय नियंत्रण — अर्थ, दो पहलू और पाँच घटक

वित्तीय नियंत्रण के अभाव में सुशासन (Good Governance) की कल्पना भी नहीं की जा सकती। इसके दो पहलू हैं — (1) वित्त के माध्यम से नियंत्रण: सरकार बजट और योजनाओं में अधिकतम ख़र्च की सीमा तय कर देती है, और ख़र्च करने वाली कार्यपालिका को उसी सीमा में रहना पड़ता है; (2) वित्त पर नियंत्रण: सरकार देश की मुद्रा और साख पर नियंत्रण रखती है — जैसे केंद्रीय बैंक (भारतीय रिज़र्व बैंक) की मौद्रिक नीति। 9 नवंबर 2016 से 500 और 1000 रुपये के तत्कालीन नोटों का विमुद्रीकरण भी "वित्त पर नियंत्रण" का एक उदाहरण माना गया, जिसका घोषित उद्देश्य जाली नोट और काले धन पर अंकुश था।

3.5 भारत में बजट — इतिहास, खाते और प्रभारित व्यय

बजट किसी भी राष्ट्र के लक्ष्यों का दर्पण है — एक वित्तीय योजना। भारत ने लोक-कल्याणकारी राज्य का आदर्श अपनाया, और बजट ही वह सबसे सशक्त साधन है जिससे कल्याणकारी योजनाएँ आकार लेती हैं। बजट-प्रक्रिया अनुच्छेद 112 से 117 (राज्यों में 202 से 207) के अनुसार चलती है।

बजट के घटक: राजस्व बजट — कर और कर-भिन्न राजस्व (ब्याज, लाभांश, शुल्क) तथा उससे होने वाला व्यय; पूँजी बजट — बाज़ार ऋण, रिज़र्व बैंक और अन्य से उधार, विदेशी ऋण, राज्यों को दिए ऋणों की वसूली (प्राप्ति), और भूमि, भवन, मशीनरी, शेयरों में निवेश तथा राज्यों, सरकारी कंपनियों और निगमों को दिए ऋण (भुगतान)। व्यय-अनुमान अनुदानों की माँग के रूप में आते हैं — सामान्यतः हर मंत्रालय या विभाग की एक माँग, बड़े मंत्रालयों की दो; हर माँग में मतदेय और प्रभारित व्यय अलग-अलग दिखाए जाते हैं।

3.6 बजट का निर्माण — कार्यपालिका का पूर्व-नियंत्रण

3.7 बजट का अधिनियमन — संसद का नियंत्रण पाँच अवस्थाओं में

बजट अधिनियमन का अर्थ है संसद द्वारा पारित और राष्ट्रपति द्वारा स्वीकृत बजट — इसके बिना सरकार न धन एकत्र कर सकती है, न ख़र्च। (1) प्रस्तुतीकरण: वित्त मंत्री बजट भाषण के साथ लोकसभा में रखते हैं, फिर राज्यसभा में; साथ में व्याख्यात्मक प्रलेख, विनियोग विधेयक, वित्त विधेयक, मंत्रालयों की वार्षिक रिपोर्टें और बजट का आर्थिक वर्गीकरण। (2) आम बहस: 3-4 दिन, दोनों सदनों में — पूरे बजट या उसके सिद्धांतों पर, पर न कोई प्रस्ताव, न मतदान; अंत में वित्त मंत्री का उत्तर (यह ब्रिटिश विरासत है)। (3) अनुदान माँगों पर मतदान: केवल लोकसभा, केवल मतदेय भाग पर; मतदान के बाद "माँग" "अनुदान" बन जाती है; कटौती प्रस्ताव; कुल लगभग 26 दिन और अंतिम दिन गिलोटिन। (4) विनियोग विधेयक: संचित निधि से निकासी का क़ानूनी आधार — किसी भी सदन में ऐसा संशोधन नहीं जो स्वीकृत राशि या उसका उद्देश्य बदले, या प्रभारित व्यय घटाए-बढ़ाए। (5) वित्त विधेयक: कर-प्रस्ताव; इसमें कर घटाने या अस्वीकार करने के संशोधन रखे जा सकते हैं; अनंतिम कर संग्रह अधिनियम, 1931 के अनुसार 75 दिन के भीतर पारित और स्वीकृत होना चाहिए।

3.8 तीन वित्तीय समितियाँ — विस्तार से

सार्वजनिक उपक्रम समिति के कार्य: उपक्रमों की रिपोर्टों और लेखों की जाँच; उन पर CAG की रिपोर्ट की जाँच; यह देखना कि उपक्रमों का प्रबंध व्यावसायिक सिद्धांतों और वाणिज्यिक नियमों के अनुसार है या नहीं; और लोकसभा अध्यक्ष द्वारा सौंपे अन्य कार्य। पर यह उपक्रमों के दिन-प्रतिदिन के प्रशासन और आंतरिक मामलों पर विचार नहीं करती — ताकि उनकी स्वायत्तता बनी रहे।

3.9 लेखांकन और नियंत्रक-महालेखा परीक्षक का विकास

लेखांकन (Accounting) — वित्तीय लेन-देन का व्यवस्थित अभिलेख। इसके तीन उद्देश्य हैं: (1) धन ख़र्च करने वालों की विश्वसनीयता तय करना; (2) नीति-निर्माण और प्रशासन के वित्तीय उद्देश्यों के लिए सूचना देना; (3) ख़र्च को बजट की सीमा में रखना। लिखे हुए ख़र्च की अंकेक्षण (Audit) से जाँच होती है — इसलिए लेखांकन वित्तीय नियंत्रण का सशक्त माध्यम है।

CAG की नियुक्ति और स्वतंत्रता: राष्ट्रपति अपने हस्ताक्षर और मुहर वाले अधिपत्र से नियुक्त करते हैं (व्यवहार में प्रधानमंत्री के परामर्श पर); कार्यकाल 6 वर्ष या 65 वर्ष; सेवानिवृत्ति के बाद किसी सरकारी पद का पात्र नहीं; वेतन सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश के समान; कार्यालय का व्यय संचित निधि पर प्रभारित; कार्यकाल में वेतन-भत्तों में अलाभकारी परिवर्तन नहीं। कार्य: केंद्र और राज्यों के लेखों की लेखा-परीक्षा; सरकार के अनुरोध पर किसी विभाग की आय की जाँच; केंद्र के लेखों की रिपोर्ट राष्ट्रपति को और राज्य के लेखों की राज्यपाल को (अनुच्छेद 151); लोक लेखा समिति की बैठकों में उपस्थित रहकर सहायता; संविधान या क़ानून के विरुद्ध ख़र्च को उजागर करना। CAG संसद का "प्रतिनिधि" और जनता के धन का प्रहरी है।

4कार्यपालिका नियंत्रण (Executive Control)

कार्यपालिका नियंत्रण का अर्थ है — प्रशासनिक तंत्र पर स्वयं कार्यपालिका (राष्ट्रपति, प्रधानमंत्री या मुख्यमंत्री और उनके अधीनस्थ ढाँचे) द्वारा रखी गई आंतरिक निगरानी। यह नियंत्रण सबसे तात्कालिक (Immediate) होता है, क्योंकि यह रोज़मर्रा के कामकाज के भीतर से ही काम करता है। एल.डी. व्हाइट के अनुसार, आधुनिक प्रशासन में कार्यपालिका नियंत्रण ही सबसे प्रभावी और निरंतर नियंत्रण है, क्योंकि विधायिका और न्यायपालिका समय-समय पर ही हस्तक्षेप करती हैं।

4.1 कार्यपालिका नियंत्रण की संरचना

• राष्ट्रपति या प्रधानमंत्री → मंत्रालय → विभाग — यह अधिक्रम (Hierarchy — देखें अध्याय 03) स्वयं में एक नियंत्रण-शृंखला है, जहाँ हर उच्च स्तर निम्न स्तर के कार्य की निगरानी करता है।
• मंत्रिमंडल सचिवालय (Cabinet Secretariat) — मंत्रिमंडल की बैठकों का समन्वय, विभिन्न मंत्रालयों के बीच समन्वय (देखें अध्याय 03 — समन्वय) और नीतिगत निर्णयों के क्रियान्वयन की निगरानी करता है; मुखिया — कैबिनेट सचिव (Cabinet Secretary), भारत सरकार का वरिष्ठतम सिविल सेवक (पद 1950 से; पहले कैबिनेट सचिव एन.आर. पिल्लई)। यह भारत सरकार (कार्य आवंटन) नियम, 1961 और कार्य-संचालन नियमों के पालन पर नज़र रखता है।
• प्रधानमंत्री कार्यालय (PMO) — प्रधानमंत्री को सीधे सहायता और सलाह देने वाली इकाई, जो महत्वपूर्ण योजनाओं की प्रगति पर सीधी निगरानी रखती है; 1947 में "प्रधानमंत्री सचिवालय" के रूप में बना, 1977 से "प्रधानमंत्री कार्यालय" कहलाता है।
• प्रदर्शन समीक्षा (Performance Review) — APAR प्रणाली (देखें अध्याय 06) के माध्यम से प्रत्येक अधिकारी के वार्षिक कार्य-प्रदर्शन का मूल्यांकन, जो पदोन्नति और जवाबदेही दोनों से जुड़ा है।
• विभागीय जाँच और अनुशासनात्मक कार्रवाई — आचार संहिता (देखें अध्याय 06) के उल्लंघन पर विभागीय जाँच और दंड की शक्ति कार्यपालिका के पास ही होती है।

4.2 कार्यपालिका नियंत्रण के साधन

4.3 कार्यपालिका नियंत्रण की सीमाएँ

• "अपनी जाँच अपने हाथ" — नियंत्रक और नियंत्रित दोनों एक ही तंत्र के भाग, इसलिए निष्पक्षता पर प्रश्न।
• राजनीतिक हस्तक्षेप — नियंत्रण के नाम पर तबादले और दबाव (देखें अध्याय 07 — मंत्री-लोक सेवक संबंध)।
• अत्यधिक नियंत्रण से लालफ़ीताशाही — हर स्तर पर अनुमति, जिससे निर्णय में देरी और अधिकारियों की पहल-शक्ति घटती है।
• मंत्री के पास समय और विशेषज्ञता की कमी; प्रशासन ही मंत्री पर हावी हो सकता है।

5न्यायिक नियंत्रण (Judicial Control)

न्यायिक नियंत्रण का अर्थ है — न्यायपालिका द्वारा यह सुनिश्चित करना कि प्रशासनिक कार्य संविधान, क़ानून और प्राकृतिक न्याय (Natural Justice) के सिद्धांतों के दायरे में हों। यदि कोई प्रशासनिक निर्णय अवैध, मनमाना (Arbitrary) या अधिकार-क्षेत्र से बाहर हो, तो न्यायालय उसे रद्द कर सकते हैं — इसे "न्यायिक पुनरावलोकन (Judicial Review)" कहा जाता है। सर्वोच्च न्यायालय ने न्यायिक पुनरावलोकन को संविधान के मूल ढाँचे का भाग माना है।

न्यायिक नियंत्रण की एक विशेषता यह है कि यह स्वतः शुरू नहीं होता — कोई पीड़ित व्यक्ति (या जनहित याचिका में कोई जागरूक नागरिक) न्यायालय का दरवाज़ा खटखटाता है, तभी न्यायालय हस्तक्षेप करता है। न्यायालय यह देखता है कि निर्णय कैसे लिया गया (वैधता और प्रक्रिया), न कि यह कि निर्णय कितना अच्छा है — नीति की बुद्धिमत्ता तय करना कार्यपालिका का काम है।

5.1 न्यायिक नियंत्रण के संवैधानिक आधार

5.2 न्यायिक पुनरावलोकन के आधार और प्राकृतिक न्याय

• अवैधता (Illegality): अधिकारी ने क़ानून की सीमा से बाहर काम किया (Ultra Vires), क़ानून की ग़लत व्याख्या की, असंगत बातों पर विचार किया या शक्ति का प्रयोग ग़लत उद्देश्य से किया (Malafide)।
• अतार्किकता (Irrationality): निर्णय इतना अनुचित हो कि कोई समझदार व्यक्ति वैसा निर्णय न लेता — इसे ब्रिटेन के वेडनेसबरी मामले (1948) के नाम पर "वेडनेसबरी अनुचितता" कहते हैं।
• प्रक्रियात्मक अनियमितता (Procedural Impropriety): क़ानूनी प्रक्रिया का पालन न करना या प्राकृतिक न्याय का उल्लंघन।
• आनुपातिकता (Proportionality): दंड या प्रतिबंध उद्देश्य के अनुपात में हो — भारत में ओम कुमार (2001) और मॉडर्न डेंटल कॉलेज (2016) जैसे मामलों में अपनाया गया।

5.3 रिट (Writs) — संविधान के अनुच्छेद 32 और 226

सर्वोच्च न्यायालय (अनुच्छेद 32) और उच्च न्यायालय (अनुच्छेद 226) दोनों को मौलिक अधिकारों के प्रवर्तन (और उच्च न्यायालय को अन्य क़ानूनी अधिकारों के लिए भी) हेतु 5 प्रकार की रिट जारी करने की शक्ति प्राप्त है। ये रिट ब्रिटेन की "विशेषाधिकार रिट (Prerogative Writs)" से ली गई हैं।

5.4 जनहित याचिका (Public Interest Litigation — PIL)

PIL एक ऐसा तंत्र है जिसमें कोई भी सार्वजनिक-भावना से प्रेरित नागरिक या संगठन, पीड़ित पक्ष न होते हुए भी, समाज के किसी वंचित या असहाय वर्ग के हित में सीधे उच्च या सर्वोच्च न्यायालय जा सकता है — यह भारतीय न्यायपालिका का एक अनूठा और सक्रिय (Activist) योगदान है, जिसने न्यायिक नियंत्रण को आम नागरिक के लिए अधिक सुलभ बनाया। इसमें "अधिकारिता (Locus Standi)" का नियम ढीला किया गया; न्यायालयों ने एक साधारण पत्र या पोस्टकार्ड को भी याचिका मान लिया (पत्र-अधिकारिता — Epistolary Jurisdiction)।

• PIL के माध्यम से पर्यावरण संरक्षण, बाल श्रम उन्मूलन, बंधुआ मज़दूरी, जेल सुधार, महिला सुरक्षा (जैसे विशाखा दिशा-निर्देश) जैसे अनेक क्षेत्रों में प्रशासन पर न्यायिक नियंत्रण स्थापित हुआ है।
• आलोचना: "प्रचार हित याचिका", "पैसा हित याचिका" जैसी तुच्छ याचिकाएँ; न्यायालयों पर बोझ; और न्यायिक अतिसक्रियता (Judicial Overreach) — न्यायालय कार्यपालिका का काम करने लगे, जिससे शक्ति-पृथक्करण पर प्रश्न उठता है।

5.5 न्यायिक नियंत्रण की सीमाएँ

• 1. विलंब — करोड़ों मामले लंबित; वर्षों बाद आया न्याय कई बार बेमानी हो जाता है।
• 2. ख़र्च — वकील और लंबी प्रक्रिया आम नागरिक की पहुँच से बाहर।
• 3. निष्क्रिय प्रकृति — न्यायालय स्वयं पहल नहीं करता; किसी के याचिका देने पर ही हस्तक्षेप।
• 4. सीमित दायरा — न्यायालय केवल वैधता देखता है, नीति की बुद्धिमत्ता या दक्षता नहीं; विवेकाधीन निर्णयों में सीमित हस्तक्षेप।
• 5. तकनीकी विशेषज्ञता का अभाव — जटिल आर्थिक और वैज्ञानिक प्रश्नों में।
• 6. कुछ क्षेत्रों में क़ानूनी प्रतिबंध — जैसे कई क़ानूनों में "सद्भावपूर्ण कार्य" के लिए अधिकारियों को संरक्षण।

6प्रशासनिक अधिकरण (Administrative Tribunals) — CAT/SAT

सरकारी कर्मचारियों के सेवा-विवाद — भर्ती, वरिष्ठता, पदोन्नति, वेतन, अनुशासनात्मक कार्रवाई — लाखों की संख्या में होते हैं। यदि ये सब सामान्य न्यायालयों में जाएँ तो न्यायालयों पर बोझ बढ़ता है और कर्मचारियों को वर्षों न्याय नहीं मिलता। इसलिए विशेषज्ञ, सस्ते और त्वरित निपटारे के लिए अधिकरण बनाए गए। अधिकरण अर्ध-न्यायिक संस्थाएँ हैं — इनमें न्यायिक और प्रशासनिक, दोनों पृष्ठभूमि के सदस्य होते हैं।

• स्वर्ण सिंह समिति (1976) की सिफ़ारिश पर 42वें संविधान संशोधन (1976) से संविधान में भाग XIV-क जोड़ा गया — अनुच्छेद 323क (सेवा-मामलों के लिए प्रशासनिक अधिकरण) और अनुच्छेद 323ख (कर, भूमि-सुधार, औद्योगिक विवाद, खाद्य-आपूर्ति, चुनाव आदि के अधिकरण)।
• प्रशासनिक अधिकरण अधिनियम, 1985 के अंतर्गत 1 नवंबर 1985 को केंद्रीय प्रशासनिक अधिकरण बना। इसी अधिनियम के अंतर्गत राज्य सरकार के अनुरोध पर केंद्र राज्य प्रशासनिक अधिकरण भी बना सकता है।

7सूचना का अधिकार एवं सूचना आयोग

सूचना का अधिकार अधिनियम (RTI), 2005 ने नियंत्रण की दिशा ही बदल दी — अब हर नागरिक, बिना कारण बताए, सरकार से सूचना माँग सकता है। गोपनीयता नौकरशाही का सबसे बड़ा कवच थी; RTI ने उस कवच को तोड़ा। सर्वोच्च न्यायालय ने राज नारायण (1975) और एस.पी. गुप्ता (1981) जैसे मामलों में सूचना के अधिकार को अनुच्छेद 19(1)(क) की अभिव्यक्ति-स्वतंत्रता का अंग माना था। इस क़ानून की जड़ राजस्थान के MKSS आंदोलन में है (देखें अध्याय 07)।

यद्यपि सूचना आयोग औपचारिक रूप से एक न्यायालय नहीं, बल्कि एक अर्ध-न्यायिक (Quasi-judicial) निकाय है, फिर भी यह न्यायिक नियंत्रण की भावना को आगे बढ़ाता है — नागरिकों को सूचना न देने वाले अधिकारियों पर जुर्माना लगाने और शिकायतों पर निर्णय देने की शक्ति के कारण।

• केंद्रीय सूचना आयोग (Central Information Commission — CIC) — RTI अधिनियम, 2005 के तहत गठित; केंद्रीय लोक सूचना अधिकारियों के विरुद्ध द्वितीय अपील की सुनवाई करता है। इसमें एक मुख्य सूचना आयुक्त और अधिकतम 10 सूचना आयुक्त होते हैं; चयन समिति — प्रधानमंत्री, लोकसभा में विपक्ष के नेता और प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक केंद्रीय मंत्री।
• राज्य सूचना आयोग (State Information Commission — SIC) — राज्य स्तर पर समान भूमिका; राजस्थान राज्य सूचना आयोग, जयपुर (2006 से) राज्य के लोक सूचना अधिकारियों की जवाबदेही सुनिश्चित करता है।
• वर्तमान मुख्य सूचना आयुक्त (नवीनतम) — श्री राज कुमार गोयल, 1990 बैच के सेवानिवृत्त IAS अधिकारी (जम्मू-कश्मीर संवर्ग, बाद में AGMUT संवर्ग), जिन्होंने पूर्व मुख्य सूचना आयुक्त श्री हीरालाल सामरिया (सितंबर 2025 में सेवानिवृत्त) का स्थान लिया। अद्यतन: उन्होंने दिसंबर 2025 में राष्ट्रपति के समक्ष शपथ ली; वे अगस्त 2025 में केंद्रीय न्याय विभाग के सचिव पद से सेवानिवृत्त हुए थे।
• चुनौतियाँ: आयोगों में रिक्त पद और लंबित अपीलें; सूचना माँगने वालों पर हमले; "अनुपलब्ध" या अधूरी सूचना; और लोक सूचना अधिकारियों पर दंड का बहुत कम प्रयोग।

7.1 प्रशासनिक पारदर्शिता — अर्थ, पक्ष-विपक्ष और सीमाएँ

21वीं सदी में लोकतंत्र, मानवाधिकार, सूचना का अधिकार, पारदर्शिता और जवाबदेही केवल शब्द नहीं, बुनियादी मूल्य हैं। भारतीय लोकतंत्र की एक बड़ी बाधा गोपनीयता की संस्कृति रही — स्वतंत्रता के बाद भी लोक सेवा का औपनिवेशिक ढाँचा बना रहा: जनता से दूरी, जटिल नियम, जड़ता और गोपनीयता। अंग्रेज़ों का शासकीय गुप्त बात अधिनियम, 1923 (Official Secrets Act) ज्यों-का-त्यों चलता रहा और गोपनीयता की आड़ में भ्रष्टाचार का सबसे बड़ा साधन बन गया; भारतीय साक्ष्य अधिनियम, 1872 की धारा 123 के अनुसार राज्य के कार्यकलापों की जानकारी देना या न देना विभागाध्यक्ष की इच्छा पर था। 1966 का अमेरिकी सूचना की स्वतंत्रता अधिनियम (Freedom of Information Act) मील का पत्थर बना, और 1990 के दशक में आर्थिक सुधारों और भ्रष्टाचार-विरोधी आंदोलनों ने पारदर्शिता को चिंतन का केंद्र बना दिया।

पारदर्शिता के प्रमुख साधन: (1) नागरिक अधिकार पत्र, (2) सूचना का अधिकार, और (3) ई-शासन।

7.2 नागरिक अधिकार पत्र (Citizen's Charter)

नौकरशाही कुशलता, ज्ञान और विवेक पर आधारित है और इसे अनेक संरक्षण तथा शक्तियाँ मिली हैं — इसलिए शक्ति के दुरुपयोग की संभावना रहती है; उसे रोकने और जनता के प्रति उत्तरदायित्व सुनिश्चित करने का एक प्रमुख उपकरण नागरिक अधिकार पत्र है। इसका पहला विकास ब्रिटेन में जॉन मेजर के शासनकाल (1991) में हुआ। भारत में 1997 के मुख्यमंत्रियों के सम्मेलन की "नौ सूत्री कार्य-योजना" में यह प्रमुख बिंदु था; इसके बाद केंद्र और राज्यों के अनेक मंत्रालयों और संगठनों ने अधिकार पत्र जारी किए। यह कार्य कार्मिक, लोक शिकायत और पेंशन मंत्रालय के प्रशासनिक सुधार और लोक शिकायत विभाग के अधीन है। अब तक 600 से अधिक अधिकार पत्र जारी हो चुके हैं — अस्पताल, बैंक, बीमा, रेलवे, प्रत्यक्ष कर बोर्ड, पेट्रोलियम मंत्रालय आदि।

वैधानिक रूप देने का प्रयास: केंद्र सरकार ने 2011 में "नागरिक अधिकार पत्र और नागरिकों की शिकायतों का निवारण विधेयक" प्रस्तुत किया — निर्दिष्ट वस्तुएँ और सेवाएँ समयबद्ध रूप से देना; हर लोक प्राधिकारी को अधिनियम के 6 माह के भीतर अधिकार पत्र जारी करना अनिवार्य; पालन न करने पर अधिकारी के वेतन से 50,000 रुपये तक का दंड और अनुशासनात्मक कार्रवाई। पर 15वीं लोकसभा भंग होने से विधेयक व्यपगत हो गया। (राज्य स्तर पर राजस्थान का लोक सेवा गारंटी अधिनियम, 2011 इसी दिशा का वैधानिक क़दम है — देखें खंड 9.3।)

7.3 सूचना का अधिकार अधिनियम, 2005 — धारावार प्रावधान

न्यायालय ने यह भी माना कि अनुच्छेद 19(1)(क) की अभिव्यक्ति-स्वतंत्रता में सूचना जानने और पाने की स्वतंत्रता समाहित है। 1991 के बाद प्रशासन पर पारदर्शी और जवाबदेह होने का दबाव बढ़ा; समाजसेवी संगठनों, कार्यकर्ताओं और मीडिया के सामूहिक संघर्ष ने इसे जन-आंदोलन बनाया; परिणामस्वरूप संघीय स्तर पर अधिनियम पारित हुआ और 12 अक्टूबर 2005 से (तब जम्मू-कश्मीर को छोड़कर) पूरे भारत में लागू हुआ।

आयोग की शक्तियाँ और कृत्य (धारा 18-20): आयोग उस व्यक्ति की शिकायत पर जाँच करता है — (1) जो लोक सूचना अधिकारी नियुक्त न होने या सहायक अधिकारी द्वारा आवेदन आगे न भेजने के कारण आवेदन न दे सका; (2) जिसे सूचना देने से इनकार किया गया; (3) जिसे समय-सीमा में सूचना नहीं मिली; (4) जिससे अनुचित शुल्क लिया गया; (5) जिसे अपूर्ण, भ्रामक या मिथ्या सूचना दी गई। जाँच में आयोग को दीवानी न्यायालय की शक्तियाँ हैं। धारा 20: बिना युक्तियुक्त कारण आवेदन न लेने, समय पर सूचना न देने, अपूर्ण या ग़लत सूचना देने या सूचना नष्ट करने पर 250 रुपये प्रतिदिन, अधिकतम 25,000 रुपये का दंड।

ई-शासन और पारदर्शिता: सूचना प्रौद्योगिकी के प्रयोग ने प्रशासन को जवाबदेह, पारदर्शी और सरल बनाया है — रेल आरक्षण इसका प्रत्यक्ष उदाहरण है, जो अब काफ़ी हद तक पारदर्शी हो गया। निष्कर्षतः सूचना का अधिकार रूढ़िवादी प्रशासनिक संस्कृति की जगह लोकतांत्रिक प्रशासनिक संस्कृति का उद्घोष है — रास्ता लंबा है, पर सफलता असंदिग्ध।

8लोकपाल, लोकायुक्त और केंद्रीय सतर्कता आयोग — भारत का "ऑम्बड्समैन (Ombudsman)"

औपचारिक विधायी, कार्यपालिका और न्यायिक नियंत्रण के अतिरिक्त, कुछ अन्य तंत्र भी प्रशासन को जवाबदेह बनाए रखने में महत्वपूर्ण भूमिका निभाते हैं। लोकपाल (केंद्र स्तर) और लोकायुक्त (राज्य स्तर) — दोनों की विस्तृत चर्चा अध्याय 05 (लोकपाल) में है; यहाँ राजस्थान लोकायुक्त के संदर्भ में विस्तार से चर्चा की जा रही है (देखें अध्याय 06 और 07 — 1973 में स्थापना का उल्लेख)।

"ऑम्बड्समैन (Ombudsman)" शब्द मूलतः स्वीडन से आया है — जहाँ 1809 में एक स्वतंत्र अधिकारी नियुक्त हुआ जो नागरिकों की शिकायतों पर सरकार के विरुद्ध जाँच करता था; भारत में लोकपाल-लोकायुक्त इसी अवधारणा का भारतीय रूपांतरण हैं (तुलनात्मक संदर्भ हेतु देखें अध्याय 09)। भारत में यह शब्द एल.एम. सिंघवी ने 1963 में "लोकपाल" के रूप में गढ़ा, और प्रथम प्रशासनिक सुधार आयोग (1966) ने अपनी पहली रिपोर्ट में इसकी सिफ़ारिश की।

ऑम्बड्समैन की आवश्यकता क्यों पड़ी? नागरिक अपनी शिकायत अख़बार में छपवा सकता है, अपने सांसद-विधायक को लिख सकता है, स्वयं अधिकारी या भाग्यशाली हो तो मंत्री से मिल सकता है — पर ये सुविधाएँ अत्यंत सीमित और अपर्याप्त हैं। प्रशासनिक अन्याय के विरुद्ध मौजूदा प्रक्रियाओं की इसी अपर्याप्तता के कारण स्कैंडिनेवियाई देशों में "ऑम्बड्समैन" संस्था बनी। शब्द का अर्थ है — सार्वजनिक ड्यूटी पर तैनात एक प्रतिनिधि (सॉलिसिटर), जो संसद की ओर से सामान्य नागरिकों की शिकायतें जाँचता है और वर्ष के अंत में संसद को रिपोर्ट देता है।

उद्देश्य सबका एक है — कर्मचारियों और प्रशासन के कार्यकलापों तथा शक्ति के दुरुपयोग पर नियंत्रण। और यदि जाँच में शिकायत निराधार निकले, तो उससे भी लोगों का प्रशासन में विश्वास बढ़ता है।

8.1 लोकपाल (केंद्र)

• लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 — 16 जनवरी 2014 से लागू; अन्ना हज़ारे के आंदोलन (2011) की पृष्ठभूमि में। अध्यक्ष और अधिकतम 8 सदस्य, जिनमें आधे न्यायिक और कम से कम आधे अनुसूचित जाति, जनजाति, पिछड़ा वर्ग, अल्पसंख्यक और महिलाएँ।
• चयन समिति — प्रधानमंत्री, लोकसभा अध्यक्ष, लोकसभा में विपक्ष के नेता, भारत के मुख्य न्यायाधीश (या नामित न्यायाधीश) और एक प्रख्यात विधिवेत्ता।
• क्षेत्राधिकार — प्रधानमंत्री (कुछ सुरक्षा उपायों के साथ), मंत्री, सांसद, समूह क से घ तक के केंद्रीय कर्मचारी। पहले अध्यक्ष न्यायमूर्ति पिनाकी चंद्र घोष (मार्च 2019); वर्तमान अध्यक्ष न्यायमूर्ति ए.एम. खानविलकर (2024 से)।
• चिंता: लोकपाल को मिलने वाली शिकायतों में भारी गिरावट — 2022-23 के 2,469 के शिखर से 2025-26 (अक्टूबर 2025 तक) में केवल लगभग 233; अधिकांश शिकायतें निर्धारित प्रारूप में न होने से ख़ारिज होती हैं।

8.2 लोकायुक्त (राज्य) — राजस्थान

महाराष्ट्र ने 1972 में देश का पहला लोकायुक्त नियुक्त किया, जबकि ओडिशा ने 1970 में सबसे पहले लोकायुक्त क़ानून पारित किया था। 2013 के अधिनियम ने सभी राज्यों के लिए एक वर्ष के भीतर लोकायुक्त बनाना अनिवार्य किया।

8.3 केंद्रीय सतर्कता आयोग (Central Vigilance Commission — CVC)

• संथानम समिति (1962-64) की सिफ़ारिश पर फ़रवरी 1964 में कार्यपालिका संकल्प से बना; विनीत नारायण मामले (1997) के निर्देश पर 1998 के अध्यादेश से वैधानिक दर्जा, और CVC अधिनियम, 2003 से स्थायी क़ानूनी आधार।
• एक केंद्रीय सतर्कता आयुक्त और अधिकतम दो सतर्कता आयुक्त; कार्यकाल 4 वर्ष या 65 वर्ष की आयु; चयन समिति — प्रधानमंत्री, गृह मंत्री और लोकसभा में विपक्ष के नेता। जनवरी 2026 में प्रवीण वशिष्ठ को सतर्कता आयुक्त नियुक्त किया गया।
• कार्य: केंद्र सरकार के विभागों, सार्वजनिक उपक्रमों और बैंकों में भ्रष्टाचार की शिकायतों की जाँच या जाँच करवाना; भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम के मामलों में दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना (CBI) का अधीक्षण; हर विभाग के मुख्य सतर्कता अधिकारियों का मार्गदर्शन; सतर्कता जागरूकता सप्ताह (सरदार पटेल जयंती, 31 अक्टूबर वाले सप्ताह में)। यह एक सलाहकारी संस्था है — इसकी सिफ़ारिश मानना सरकार के लिए अनिवार्य नहीं।

9अन्य नियंत्रण तंत्र — जन-नियंत्रण (Popular Control)

लोकतंत्र में अंतिम शक्ति जनता की है, इसलिए प्रशासन पर सबसे व्यापक नियंत्रण जनता का है — चुनाव, जनमत, मीडिया, नागरिक संगठन और नागरिकों के अधिकारों के माध्यम से। इसे "जन-नियंत्रण" या "नागरिक नियंत्रण" कहते हैं। ये साधन औपचारिक दंड नहीं देते, पर जनमत का दबाव इतना प्रबल होता है कि सरकार और प्रशासन को झुकना पड़ता है।

9.1 मीडिया — चतुर्थ स्तंभ (Fourth Estate)

• स्वतंत्र प्रेस और मीडिया प्रशासनिक भ्रष्टाचार और अनियमितताओं को उजागर कर जनमत तैयार करता है, जिससे अप्रत्यक्ष रूप से प्रशासन जवाबदेह बनता है — कई बड़े घोटाले (जैसे बोफ़ोर्स, 2G) मीडिया की खोजी पत्रकारिता से ही सामने आए। "चतुर्थ स्तंभ" शब्द का श्रेय ब्रिटिश विचारक एडमंड बर्क को दिया जाता है।
• सोशल मीडिया और डिजिटल पत्रकारिता ने इस नियंत्रण को और तीव्र और व्यापक बना दिया है — अब कोई भी नागरिक तुरंत किसी प्रशासनिक अनियमितता को सार्वजनिक कर सकता है; कई विभाग अब सोशल मीडिया पर आई शिकायतों का भी जवाब देते हैं।
• सीमाएँ: "पेड न्यूज़", फ़र्ज़ी ख़बरें, सनसनी, मीडिया-ट्रायल और व्यावसायिक दबाव — मीडिया की विश्वसनीयता ही उसकी शक्ति है।

9.2 नागरिक समाज एवं गैर-सरकारी संगठन (Civil Society & NGOs)

• MKSS जैसे संगठनों (देखें अध्याय 07 — सामाजिक अंकेक्षण) ने दिखाया है कि संगठित नागरिक समाज सरकारी योजनाओं पर प्रभावी निगरानी रख सकता है।
• गैर-सरकारी संगठन (NGOs) नीति-निर्माण में सुझाव देने, कार्यान्वयन की निगरानी करने और वंचित वर्गों की आवाज़ बनने का कार्य करते हैं — जन सूचना पोर्टल (देखें अध्याय 04) जैसे उपकरण भी इसी नागरिक-निगरानी को सुदृढ़ करते हैं।
• दबाव समूह और हित समूह — किसान, मज़दूर, व्यापारी, कर्मचारी संगठन प्रशासन के निर्णयों पर अपना पक्ष रखते हैं; ज्ञापन, धरना और आंदोलन से भी जवाबदेही बनती है।

9.3 नागरिक-केंद्रित संस्थागत साधन

9.4 नागरिक शिकायत-निवारण तंत्र (Grievance Redressal Machinery)

दैनिक जीवन में नागरिक और प्रशासन का संपर्क निरंतर बढ़ रहा है — पानी, बिजली, स्वास्थ्य से लेकर ऋण, बीज और उर्वरक तक। संपर्क जितना बढ़ता है, सरकारी नियंत्रण और नियम भी उतने बढ़ते हैं — और इन्हीं संपर्कों में प्रशासन की छवि बनती या बिगड़ती है। जगन्नाथ और मखीजा के अनुसार अहंकार भरा रुख़, चिढ़ना, असभ्य व्यवहार, उचित उत्तर न देना, रूखे ढंग से मना करना, काम टालना और देरी — ये सब नागरिकों की दृष्टि में प्रशासक की छवि ख़राब करते हैं।

संथानम समिति (1962) का मत था कि कर्मचारियों को विभिन्न स्तरों पर दिए गए विवेकाधिकार ही "लोगों को परेशान करने, अनियमितताएँ बरतने और भ्रष्टाचार" की गुंजाइश बनाते हैं। चुनाव दीर्घकालीन उपाय है — मताधिकार शक्तिशाली हथियार है, पर पाँच साल में एक बार; इससे तात्कालिक समस्याएँ हल नहीं होतीं। इसलिए नागरिकों के पास तीन रास्ते हैं — विधायिका, न्यायालय और प्रशासनिक उपाय — और इनके अलावा CVC, लोकपाल, लोकायुक्त जैसी संस्थाएँ।

10सार-तुलना और समय-रेखा

समय-रेखा — प्रशासन पर नियंत्रण के प्रमुख पड़ाव