सिद्धांत एवं उपागम

1सिद्धांत और उपागम — भूमिका

प्रशासनिक व्यवहार, संरचनाओं और प्रक्रियाओं को ठीक से समझने के लिए प्रशासनिक विचारधाराओं को समझना बहुत आवश्यक है। किसी विषय पर केंद्रित सिद्धांतों के समूह को विचारधारा कहते हैं। यह व्यापक मतों, विचारों, विश्वासों, मूल्यों और मानकों से बनती है, और समाज तथा संगठन को एक दिशा देती है। उपागम (Approach) का अर्थ है किसी विषय को देखने और अध्ययन करने का दृष्टिकोण या रास्ता। जैसे एक ही हाथी को कोई सूँड़ से, कोई पैर से और कोई कान से पहचानता है, वैसे ही अलग-अलग उपागम संगठन के अलग-अलग पक्षों पर रोशनी डालते हैं।

उन्नीसवीं सदी में प्रबंधन की परंपरागत सोच थी — संसाधनों से उत्पादन करके मालिक का लाभ अधिकतम करना, और काम पुराने "अंगूठे के नियम" यानी अनुमान और आदत से होता था। बीसवीं सदी की शुरुआत में स्वचालन, नई मशीनों और बड़े उद्योगों ने उत्पादन के तरीक़े बदल दिए। अब प्रबंधन का दायित्व केवल मालिक का लाभ नहीं रहा, बल्कि कर्मचारियों, समाज, सरकार और राष्ट्र के प्रति भी हो गया। इसी बदलाव ने संगठन के व्यवस्थित सिद्धांतों को जन्म दिया।

लोक प्रशासन के सिद्धांतों को मोटे तौर पर तीन युगों में बाँटा जाता है। शास्त्रीय युग में संगठन को एक मशीन माना गया और संरचना तथा दक्षता पर बल दिया गया। नव-शास्त्रीय युग में मनुष्य को सामाजिक प्राणी माना गया और समूह तथा मनोबल पर बल दिया गया। आधुनिक युग में संगठन को एक व्यवस्था माना गया, जो व्यवहार, निर्णय और पर्यावरण से प्रभावित होती है।

2वैज्ञानिक प्रबंधन सिद्धांत (Scientific Management)

2.1 अर्थ, परिभाषाएँ और पृष्ठभूमि

"वैज्ञानिक प्रबंधन" दो शब्दों से बना है — वैज्ञानिक और प्रबंधन। विज्ञान ज्ञान की वह शाखा है जो तथ्यों को इकट्ठा करती है, उनके कार्य-कारण संबंध खोजती है और सामान्य नियम बनाती है। हक्सले के अनुसार, "विज्ञान ऐसा सम्यक् ज्ञान है जो युक्ति और साक्ष्य पर आधारित है।" प्रबंधन का अर्थ है किसी कार्य को सुव्यवस्थित ढंग से चलाना — यानी मानवीय प्रयासों का नियोजन, संगठन, निर्देशन और नियंत्रण करना। इस प्रकार, अनुभव से सीखने के पुराने तरीक़े "ग़लती करो और सुधारो" की जगह निश्चित नियमों और सिद्धांतों के आधार पर प्रबंधन चलाना ही वैज्ञानिक प्रबंधन है। यह पुराने "अंगूठे के नियम (Rule of Thumb)" का विरोधी दर्शन है।

वैज्ञानिक प्रबंधन संगठन का पहला सुसंगत और व्यवस्थित सिद्धांत माना जाता है। फिर भी टेलर इसके एकमात्र जनक नहीं थे — उनसे पहले चार्ल्स बैबेज (Charles Babbage), हेनरी टाउन (Henry Towne), फ़्रेडरिक हैल्से और हेनरी मेटकाफ़ ने भी कुछ वैज्ञानिक तरीक़े अपनाए थे। "वैज्ञानिक प्रबंधन" शब्द सबसे पहले लुई ब्रैंडाइस (Louis Brandeis) ने 1910 में प्रयोग किया। पर टेलर ने ही इस शब्द को एक पूर्ण और व्यवस्थित सिद्धांत का रूप दिया, इसलिए उन्हें "वैज्ञानिक प्रबंधन का जनक" कहा जाता है।

2.2 कामचोरी (Soldiering) की समस्या और टेलर की मान्यताएँ

टेलर ने "सोल्जरिंग" (Soldiering) नामक समस्या पहचानी — मज़दूर जान-बूझकर धीमी गति से काम करते थे: प्राकृतिक सोल्जरिंग (आदतन धीमापन) और व्यवस्थित सोल्जरिंग (पर्यवेक्षकों की अपेक्षाएँ बढ़ने के डर से जान-बूझकर कम उत्पादन)। टेलर ने इसे समाप्त करने हेतु वैज्ञानिक तकनीकों का प्रस्ताव रखा — "हर कार्य को करने का एक सर्वश्रेष्ठ तरीक़ा" (One Best Way) खोजना।

प्राकृतिक सोल्जरिंग व्यक्तिगत कारणों से होती है — आराम से काम करने की आदत, आलस या ज़्यादा मेहनत न करने की प्रवृत्ति। व्यवस्थित सोल्जरिंग संगठनात्मक और सामाजिक कारणों से होती है — मज़दूर सोचते थे कि अगर उन्होंने ज़्यादा काम करके दिखा दिया तो मालिक लक्ष्य बढ़ा देगा या मज़दूरी की दर घटा देगा, इसलिए वे मिलकर उत्पादन कम रखते थे। टेलर ने अपने सिद्धांत को तीन मान्यताओं पर आधारित किया:

• 1. संगठन की समस्याओं के विश्लेषण में वैज्ञानिक प्रणाली अपनाने से कामकाज में सुधार होगा।
• 2. काम मज़दूर से अधिक महत्वपूर्ण है; अच्छा मज़दूर वह है जो स्वयं पहल न करे, बल्कि प्रबंधन के आदेश मानकर मानक तरीक़े से काम करे।
• 3. हर मज़दूर एक "आर्थिक मनुष्य (Economic Man)" है — वह मुख्यतः पैसे से प्रेरित होता है और अपनी आय बढ़ाने में रुचि रखता है।

2.3 उद्देश्य और विशेषताएँ

2.4 वैज्ञानिक प्रबंधन के सिद्धांत

टेलर के इन चार सिद्धांतों का सार पाँच वाक्यांशों में समाया है — "विज्ञान, अनुमान नहीं; सामंजस्य, कलह नहीं; सहयोग, व्यक्तिवाद नहीं; अधिकतम उत्पादन, सीमित उत्पादन नहीं; तथा श्रमिकों का पूर्ण विकास।" इसे टेलर ने "मानसिक क्रांति" (Mental Revolution) कहा — जिसमें श्रमिक और प्रबंधक दोनों के दृष्टिकोण में परिवर्तन आवश्यक है ताकि टकराव की जगह सहयोग हो।

• विज्ञान, अनुमान नहीं: हर काम वैज्ञानिक अनुसंधान और विश्लेषण पर आधारित हो, न कि अंदाज़े पर।
• सामंजस्य, कलह नहीं: उद्योग के दो स्तंभ — श्रमिक और प्रबंधक — के हित जुड़े हुए हैं, अलग नहीं। अधिक उत्पादन से ही मालिक को अधिक लाभ और मज़दूर को ऊँचा वेतन संभव है।
• सहयोग, व्यक्तिवाद नहीं: श्रम-विभाजन के कारण उत्पादन अनेक समूहों के सामूहिक सहयोग का परिणाम है — जैसे सूती कपड़ा उद्योग में रुई साफ़ करना, सूत कातना, बुनना, रँगाई और पैकिंग अलग-अलग समूह करते हैं।
• अधिकतम उत्पादन, सीमित नहीं: बड़े पैमाने के उत्पादन से मज़दूर को ऊँची मज़दूरी, मालिक को अधिक लाभ और उपभोक्ता को सस्ती वस्तु — तीनों को लाभ।
• हर व्यक्ति का अधिकतम विकास: भर्ती, प्रशिक्षण, पदोन्नति और स्थानांतरण — सब वैज्ञानिक आधार पर, ताकि हर श्रमिक अपनी पूरी क्षमता तक पहुँचे और अधिक कमाए।

टेलर मानसिक क्रांति को वैज्ञानिक प्रबंधन का मूल दर्शन मानते थे। उनके शब्दों में, प्रबंधन का मुख्य उद्देश्य मालिक की अधिकतम समृद्धि के साथ हर कर्मचारी की अधिकतम समृद्धि सुनिश्चित करना होना चाहिए। रेनहार्ड बेंडिक्स (Reinhard Bendix) के अनुसार, वैज्ञानिक प्रबंधन मानता था कि हर श्रमिक की उत्पादकता बढ़ाकर मज़दूर और मालिक दोनों की कमाई बढ़ेगी, और इस प्रकार श्रम और पूँजी का सारा संघर्ष विज्ञान से हल हो जाएगा।

2.5 वैज्ञानिक प्रबंधन की तकनीकें

कार्यात्मक फोरमैनशिप में योजना वाले चार नायक दफ़्तर (नियोजन कक्ष) में बैठते हैं: कार्यक्रम-मार्ग लिपिक हर दिन के काम का क्रम और रास्ता तय करता है; निर्देश-कार्ड लिपिक हर काम के लिए लिखित निर्देश तैयार करता है; समय एवं लागत लिपिक काम में लगे समय और लागत का हिसाब रखकर मज़दूरी और बोनस तय करता है; अनुशासक अनुशासन, पुरस्कार, दंड और विवाद देखता है। क्रियान्वयन वाले चार नायक कारख़ाने में रहते हैं: टोली नायक मशीन और औज़ार तैयार रखता है; गति नायक काम की सही गति सुनिश्चित करता है; मरम्मत नायक मशीनों की सफ़ाई और मरम्मत देखता है; निरीक्षक उत्पाद की गुणवत्ता जाँचता है। इस प्रकार विशेषीकरण भी होता है और योजना तथा क्रियान्वयन अलग भी हो जाते हैं।

2.6 टेलर के अनुयायी

टेलर के प्रमुख सहयोगी थे — फ़्रैंक और लिलियन गिलब्रेथ (Gilbreths), जिन्होंने "थर्बलिग" (Therblig) नामक 17 मूल गतियों की पहचान कर गति-अध्ययन को और परिष्कृत किया; तथा हेनरी गैंट (Henry Gantt), जिन्होंने कार्य-प्रगति दर्शाने हेतु "गैंट चार्ट" (Gantt Chart) विकसित किया, जो आज भी परियोजना-प्रबंधन में उपयोग होता है। टेलर के विचार सोवियत संघ में "स्टाखानोवाइट आंदोलन" (1930 का दशक) के रूप में तथा विश्वभर में अपनाए गए।

2.7 टेलर बनाम फेयोल

2.8 लाभ, विरासत और आलोचना

टेलर का दावा था कि वैज्ञानिक प्रबंधन अपनाने से उद्योग में हर औसत व्यक्ति की उत्पादकता दोगुनी हो जाएगी, काम के घंटे घटेंगे और शिक्षा, संस्कृति तथा मनोरंजन के अवसर बढ़ेंगे। इसके लाभ तीन वर्गों को मिलते हैं:

टेलर के प्रमुख आलोचकों में मेरी पार्कर फॉलेट, पीटर ड्रकर, ओलिवर शेल्डन, चेस्टर बर्नार्ड, क्रिस आर्गिरिस और एल्टन मेयो हैं। फिर भी, टेलर का योगदान अद्वितीय रहा — वे पहले व्यक्ति थे जिन्होंने अच्छे कार्य-निष्पादन की वैज्ञानिक खोज शुरू की और औद्योगिक प्रबंधन के अध्ययन में मापन की तकनीकों का प्रयोग किया।

3पूरक — प्रशासनिक प्रबंधन / शास्त्रीय सिद्धांत (Administrative / Classical Theory)

शास्त्रीय सिद्धांत (Classical Theory) का नामकरण स्वयं हर्बर्ट साइमन ने किया — यह मैक्स वेबर के नौकरशाही सिद्धांत और टेलर के वैज्ञानिक प्रबंधन का विस्तार और संश्लेषण है, जो संपूर्ण संगठनात्मक ढाँचे और प्रशासन पर केंद्रित है (न कि केवल शॉप-फ़्लोर पर)। इसके प्रमुख प्रतिपादक हैं — हेनरी फेयोल, लूथर गुलिक, लिंडल उर्विक, जे. डी. मूने और ए. सी. रैली। इसे परंपरागत सिद्धांत, औपचारिक संगठन सिद्धांत, यांत्रिक सिद्धांत, संरचनात्मक सिद्धांत और "प्रबंधन प्रक्रिया विचारधारा" भी कहा जाता है; मार्च और साइमन ने इसे "प्रशासनिक प्रबंधन सिद्धांत" कहा।

इनमें से प्रबंधकीय तत्व (POCCC) — योजना (Planning), संगठन (Organizing), आदेश (Commanding), समन्वय (Coordinating) एवं नियंत्रण (Controlling) — ही एक प्रबंधक के मूल दायित्व हैं और आधुनिक प्रबंधकीय भूमिकाओं की नींव हैं। फेयोल ने देखा कि प्रबंधक पहली पाँच गतिविधियों पर तो ध्यान देते हैं, पर प्रबंधकीय गतिविधि उपेक्षित रह जाती है। इसके बाद फेयोल ने प्रशासन के 14 सिद्धांत प्रतिपादित किए, जिन्हें उन्होंने स्वयं "लचीले और असंपूर्ण" (Flexible, not exhaustive) बताया:

गुलिक और उर्विक ने 1937 में अपने ऐतिहासिक ग्रंथ "Papers on the Science of Administration" के माध्यम से शास्त्रीय सिद्धांत को चरम पर पहुँचाया। POSDCoRB के सात तत्व अध्याय 01 में विस्तार से पढ़े जा चुके हैं — यहाँ हम गुलिक के संगठन के 10 सिद्धांत तथा उर्विक के योगदान को समझेंगे।

उर्विक ने अपनी पुस्तक "The Elements of Administration" (1943) में 29 सिद्धांतों का विस्तृत समूह भी प्रस्तुत किया तथा "थ्योरी Z" के माध्यम से बताया कि प्रबंधन का आर्थिक उद्देश्य उपभोक्ताओं को किफ़ायती दरों पर वस्तुएँ और सेवाएँ उपलब्ध कराना है, जिसके लिए उपभोक्ता-उत्पादक-वितरक के बीच संचार-अंतराल पाटना आवश्यक है। लूथर गुलिक ने मुख्यालय और क्षेत्रीय इकाइयों के संबंध को भी तीन रूपों में समझाया — "सब उँगलियाँ (All Fingers)" (सीधा नियंत्रण, कोई क्षेत्रीय उप-विभाजन नहीं), "छोटी भुजाएँ, लंबी उँगलियाँ (Short Arms and Long Fingers)" (क्षेत्रीय विभाजन परंतु मुख्यालय के भीतर ही, जैसे विदेश मंत्रालय के प्रभाग), तथा "लंबी भुजाएँ, छोटी उँगलियाँ (Long Arms and Short Fingers)" (मुख्यालय से दूर विकेंद्रीकृत इकाइयाँ, जैसे भारत में ज़िला कलेक्टर का कार्यालय)।

4पूरक — नौकरशाही सिद्धांत (Bureaucratic Theory)

"Bureaucracy" शब्द सर्वप्रथम फ़्रांसीसी अर्थशास्त्री विंसेंट डी गॉर्ने (Vincent de Gournay) ने 1745 में गढ़ा था, जब उन्होंने फ़्रांस में उभरते "ब्यूरोमेनिया" के रुझान को देखा। 18वीं सदी के अंत में फ़्रेंच अकादमी के शब्दकोश ने इसे "सरकारी कार्यालयों के प्रमुखों और कर्मचारियों की शक्ति और प्रभाव" के रूप में परिभाषित किया। परंतु इसे एक तटस्थ, व्यवस्थित सामाजिक-वैज्ञानिक अवधारणा के रूप में सर्वप्रथम जर्मन समाजशास्त्री मैक्स वेबर (1864-1920) ने प्रस्तुत किया।

वेबर के अनुसार नौकरशाही आधुनिक प्रशासन का सर्वाधिक तर्कसंगत रूप है, जो निम्न विशेषताओं पर आधारित है:

वेबर के आदर्श मॉडल की कई विद्वानों ने आलोचना की है, जो परीक्षा की दृष्टि से अत्यंत महत्वपूर्ण है:

5मानव संबंध सिद्धांत (Human Relations Theory)

5.1 उदय और पृष्ठभूमि

1930 की आर्थिक मंदी, पूँजी-प्रधान उद्योगों में हड़तालों, तकनीकी प्रगति से श्रमिकों की बढ़ती शिक्षा-अपेक्षाओं, तथा टेलरवाद की प्रतिक्रिया में मानव संबंध विचारधारा (लगभग 1940 से) का उदय हुआ। कीथ डेविस के अनुसार, "मानव संबंध का अर्थ है लोगों को इस प्रकार कार्य में एकीकृत करना कि वे आर्थिक, मनोवैज्ञानिक और सामाजिक संतुष्टि पाते हुए सहयोगपूर्ण ढंग से उत्पादक कार्य हेतु प्रेरित हों।"

मानव संबंध से पहले की विचारधाराएँ — वैज्ञानिक प्रबंधन, शास्त्रीय सिद्धांत और नौकरशाही — मनुष्य के साथ एक वस्तु की तरह व्यवहार करती थीं। उनका ध्यान संरचना, औपचारिक नियमों और अधिकतम उत्पादन पर था, और श्रमिकों की भावनाओं और आकांक्षाओं का उनमें कोई स्थान नहीं था। इसलिए इन्हें "उत्पादकता-प्रधान विचारधाराएँ" भी कहा जाता है। इन्हीं की प्रतिक्रिया में मानव संबंध विचारधारा आई, जो मशीनों और नियमों की जगह मनुष्य को अध्ययन का केंद्र बनाती है और मनोविज्ञान, मानवशास्त्र और समाजशास्त्र के ज्ञान का उपयोग करती है। इसे मानवतावादी सिद्धांत, सामाजिक-आर्थिक सिद्धांत और नव-शास्त्रीय सिद्धांत (Neo-classical Theory) भी कहा जाता है।

5.2 मानव संबंध विचारधारा की विशेषताएँ

• 1. इसका केंद्र-बिंदु "मानव" है, मशीन या संरचना नहीं।
• 2. कर्मचारी एक सामाजिक प्राणी है, मशीन का पुर्ज़ा या उत्पादन का साधन मात्र नहीं।
• 3. व्यक्तिगत भिन्नताओं की जगह एकता और टीम-भावना पर बल।
• 4. अनौपचारिक संगठन को महत्वपूर्ण मानती है।
• 5. हर व्यक्ति की सामाजिक और मानसिक आवश्यकताएँ होती हैं, जिन्हें पूरा करके उसे प्रेरित किया जा सकता है।
• 6. सहभागी प्रबंधन पर बल; यह मनोविज्ञान पर आधारित है।
• 7. दलीय भावना से मिलकर काम करने की प्रेरणा; कुशल नेतृत्व से मानवीय कार्य-वातावरण; अंतर्वैयक्तिक संबंधों पर पर्याप्त बल।

मानव संबंधों का अर्थ नियोक्ता और कर्मचारियों के उन संबंधों से है जो क़ानूनी नियमों से नियंत्रित नहीं होते, बल्कि नैतिक और मनोवैज्ञानिक होते हैं और साथ काम करते-करते अपने-आप बन जाते हैं। इनमें आदेश का पालन बाध्यता से नहीं, बल्कि सहयोग और प्रेरणा से होता है।

5.3 एल्टन मेयो और हॉथोर्न प्रयोग

हॉथोर्न प्रयोग अमेरिका की वेस्टर्न इलेक्ट्रिक कंपनी के शिकागो के पास स्थित हॉथोर्न संयंत्र में 1924 से 1932 के बीच हुए। कंपनी कर्मचारियों को अच्छा वेतन, जलपान-गृह, औषधालय और मनोरंजन जैसी सुविधाएँ देती थी, फिर भी कर्मचारियों में असंतोष और तनाव था। इसलिए 1924 में कंपनी ने राष्ट्रीय विज्ञान अकादमी (National Academy of Sciences) के सहयोग से अध्ययन शुरू किया; 1927 में हार्वर्ड बिज़नेस स्कूल का दल एल्टन मेयो के नेतृत्व में इसमें जुड़ा। इन प्रयोगों के परिणाम रोथलिसबर्गर और डिक्सन की पुस्तक "Management and the Worker" (1939) में प्रकाशित हुए।

बैंक वायरिंग कक्ष के श्रमिकों ने अपनी एक अलिखित "आचार संहिता" बना रखी थी: (1) बहुत अधिक काम मत करो — करोगे तो "दर-तोड़ू (Rate Buster)" कहलाओगे; (2) बहुत कम काम मत करो — करोगे तो "कामचोर (Chiseler)" कहलाओगे; (3) पर्यवेक्षक से किसी साथी की ऐसी बात मत कहो जिससे उसे नुक़सान हो — कहोगे तो "चुग़लख़ोर (Squealer)" कहलाओगे; (4) समूह से दूरी मत बनाओ और अफ़सरी मत दिखाओ — जैसे निरीक्षक, निरीक्षक जैसा व्यवहार न करे। इस प्रयोग ने सिद्ध किया कि व्यक्ति को भौतिक लाभ से अधिक अपने समूह की मान्यताओं और सामाजिक बहिष्कार की चिंता होती है।

मेयो के प्रयोगों के निष्कर्ष: मनुष्य केवल आर्थिक प्राणी नहीं बल्कि सामाजिक प्राणी है; भौतिक कार्य-परिस्थितियों का उत्पादकता पर सीमित प्रभाव है; संगठनों में अनौपचारिक समूह स्वाभाविक रूप से बनते हैं; उच्च मनोबल (पहचान और स्वतंत्रता से प्रेरित) उत्पादकता बढ़ाता है; तथा शिकायतों को सुनने का मंच असंतोष घटाता है। मेयो ने "रैबल परिकल्पना (Rabble Hypothesis)" (कि समाज केवल स्वार्थी व्यक्तियों का असंगठित झुंड है) को ख़ारिज किया।

• कार्यस्थल के सामाजिक और मनोवैज्ञानिक कारक, न कि भौतिक दशाएँ, कर्मचारियों का मनोबल और उत्पादन तय करते हैं — यह सबसे महत्वपूर्ण निष्कर्ष है।
• संगठन एक सामाजिक व्यवस्था है; ग़ैर-आर्थिक पुरस्कार और दंड भी व्यवहार को गहराई से प्रभावित करते हैं।
• केवल विशेषीकरण पर आधारित श्रम-विभाजन हमेशा सबसे कुशल तरीक़ा नहीं है।
• श्रमिक प्रबंधन के प्रति अकेले व्यक्ति के रूप में नहीं, बल्कि अनौपचारिक समूह के सदस्य के रूप में प्रतिक्रिया करते हैं।
• नेतृत्व, पर्यवेक्षण की शैली, संचार और भागीदारी श्रमिकों के व्यवहार, संतुष्टि और उत्पादकता में केंद्रीय भूमिका निभाते हैं (देखें अध्याय 04)।

मानव संबंध सिद्धांत के तीन तत्व

• व्यक्ति: हर व्यक्ति अनोखा है और अपने साथ विशेष दृष्टिकोण, विश्वास, जीवन-शैली और अपेक्षाएँ लाता है (रोथलिसबर्गर)। उत्पादन भौतिक दशाओं से अधिक कार्यस्थल के मानवीय संबंधों से तय होता है।
• अनौपचारिक संगठन: हर औपचारिक संगठन के भीतर एक "छाया संगठन" होता है; व्यक्ति की सबसे बड़ी ज़रूरत अपने कार्य-समूह में स्वीकार किया जाना है।
• सहभागी प्रबंधन: काम की दशाओं से जुड़े निर्णयों में श्रमिकों की भागीदारी — इससे भागीदारी की भावना, अधिक उत्पादकता, सुखद वातावरण, प्रबंधन से अलगाव में कमी और संगठन के लक्ष्यों की स्वीकृति आती है। यह टेलर के वैज्ञानिक प्रबंधन के ठीक विपरीत है।

टेलर और मेयो में समानताएँ — दोनों ने कम उत्पादकता के कारण खोजे; दोनों मानते थे कि मज़दूर-प्रबंधक सहयोग से औद्योगिक संघर्ष ख़त्म होगा; दोनों ने दक्षता और मितव्ययता को संगठन का लक्ष्य माना और प्रबंधन के वैज्ञानिक दृष्टिकोण पर बल दिया।

5.4 मेरी पार्कर फॉलेट — गतिशील प्रशासन (Dynamic Administration)

मेरी पार्कर फॉलेट को "प्रबंधन की जननी" (Mother of Management) कहा जाता है। उनका मानना था कि समन्वय (Coordination) संगठन का प्रथम सिद्धांत है। उन्होंने "परिस्थिति का नियम" (Law of the Situation) प्रस्तुत किया — आदेश किसी व्यक्ति की इच्छा से नहीं, बल्कि परिस्थिति की माँग से उपजना चाहिए। उन्होंने रचनात्मक संघर्ष (Constructive Conflict) की भी वकालत की — संघर्ष को दबाने या समझौते से नहीं, बल्कि "एकीकरण" (Integration) से सुलझाना चाहिए, जिसमें दोनों पक्षों के हित संतुष्ट हों। फॉलेट ने सत्ता के "साथ" कार्य करने (Power-with) को सत्ता के "ऊपर" (Power-over) से बेहतर बताया।

5.5 अब्राहम मैस्लो और डगलस मैक्ग्रेगर

डगलस मैक्ग्रेगर (Douglas McGregor, MIT) ने 1960 में अपनी पुस्तक "The Human Side of Enterprise" में मानव-प्रकृति के दो विपरीत दृष्टिकोण — थ्योरी X एवं थ्योरी Y — प्रस्तुत किए, जो प्रबंधकों की श्रमिकों के प्रति धारणा को दर्शाते हैं। उनकी मूल मान्यता थी — "हर प्रबंधकीय कार्य किसी सिद्धांत पर टिका होता है।" थ्योरी X शास्त्रीय (सत्तावादी) प्रबंधन का प्रतिनिधित्व करती है और थ्योरी Y व्यवहारवादी (सहभागी) प्रबंधन का।

चेस्टर बर्नार्ड ने भी अपनी पुस्तक "The Functions of the Executive" (1938) में संगठनों को "सहयोग की प्रणाली" (Cooperative System) बताया — कार्यपालक के मुख्य कार्य हैं संचार-प्रणाली स्थापित करना, आवश्यक सेवाएँ प्राप्त करना, तथा संगठनात्मक उद्देश्य निर्धारित करना (इनका विस्तृत विवरण अगले खंड — व्यवहारवादी उपागम — में है)।

6व्यवहारवादी उपागम (Behavioural Approach)

6.1 अर्थ और मूल विचार

व्यवहारवादी उपागम संगठनों में व्यक्तियों और समूहों के वास्तविक व्यवहार (Actual Behaviour) पर केंद्रित है — यह संगठन को एक सामाजिक व्यवस्था मानता है, तथा औपचारिक संरचना और निर्देशों से अधिक महत्वपूर्ण "व्यवहार" को मानता है। यह मनोविज्ञान, समाज-मनोविज्ञान और नृविज्ञान से ज्ञान उधार लेता है, तथा शास्त्रीय सिद्धांतों के विरुद्ध एक विरोध-आंदोलन (Protest Movement) के रूप में उभरा।

व्यवहारवादी उपागम को मानव संबंध उपागम का ही अधिक व्यवस्थित, वैज्ञानिक और परिष्कृत रूप माना जाता है। इसे "सामाजिक-मनोवैज्ञानिक उपागम" और "नव-मानव संबंध उपागम" भी कहते हैं। डी. एस. पग ने मेयो को "व्यवहार-वैज्ञानिक शब्द के लोकप्रिय होने से बहुत पहले का व्यवहार-वैज्ञानिक" कहा। बाद में इसे चेस्टर बर्नार्ड, हर्बर्ट साइमन, मैस्लो, मैक्ग्रेगर, क्रिस आर्गिरिस, हर्ज़बर्ग, रेंसिस लिकर्ट, वॉरेन बेनिस, कर्ट लेविन आदि ने विकसित किया — पर इसके सबसे बड़े प्रवक्ता हर्बर्ट साइमन थे।

6.2 हर्बर्ट साइमन — निर्णय-निर्माण का सिद्धांत

साइमन के अनुसार निर्णय-निर्माण पूरे संगठन में फैला है — हर स्तर पर निर्णय लिए जाते हैं, इसलिए संगठन "निर्णयकर्ताओं की संरचना" है। उन्होंने प्रशासन को निर्णय-निर्माण के बराबर माना, क्योंकि फेयोल के POCCC और गुलिक के POSDCoRB के सभी कार्य निर्णयों के इर्द-गिर्द ही घूमते हैं। उनके अनुसार किसी इमारत को मिस्त्री के हाथ बनाते हैं, इंजीनियर के नहीं; इसलिए संगठन को समझने का सबसे अच्छा तरीक़ा यह देखना है कि कर्मचारियों के निर्णय और व्यवहार कैसे प्रभावित होते हैं।

शास्त्रीय "सिद्धांतों" पर साइमन की आपत्ति एक उदाहरण से समझिए: एक सिद्धांत कहता है "नियंत्रण का क्षेत्र छोटा रखो, ताकि पर्यवेक्षण अच्छा हो", और दूसरा कहता है "पदानुक्रम के स्तर कम रखो, ताकि संचार तेज़ हो"। पर नियंत्रण का क्षेत्र छोटा करेंगे तो स्तर अपने-आप बढ़ेंगे! इसलिए साइमन ने कहा कि ये सिद्धांत कहावतों की तरह जोड़ों में आते हैं और एक-दूसरे का खंडन करते हैं — जैसे "जल्दी का काम शैतान का" और "समय पर एक टाँका, बाद के नौ बचाता है"। उनका प्रसिद्ध कथन है — "कोई विज्ञान सिद्धांत बनाए, उससे पहले उसके पास अवधारणाएँ होनी चाहिए।"

तथ्य और मूल्य; निर्णय के तीन चरण

साइमन के अनुसार हर निर्णय दो आधारों पर टिका होता है — तथ्यात्मक आधार (Factual Premise), जिसे देखकर और मापकर परखा जा सकता है, और मूल्यात्मक आधार (Value Premise), जो किसी पसंद या प्राथमिकता को व्यक्त करता है और जिसे अनुभवजन्य रूप से परखा नहीं जा सकता। मूल्य "साध्य" (क्या पाना है) से जुड़े हैं और तथ्य "साधन" (कैसे पाना है) से। उनके अनुसार निर्णय-प्रक्रिया के तीन मुख्य चरण हैं, जो जॉन ड्यूई (1910) के समस्या-समाधान के चरणों से मिलते हैं:

• 1. आसूचना गतिविधि (Intelligence Activity): परिवेश का सर्वेक्षण करके उन स्थितियों को पहचानना जिनमें निर्णय की ज़रूरत है ("समस्या क्या है?")। "आसूचना" शब्द सैन्य अर्थ से लिया गया।
• 2. अभिकल्पना गतिविधि (Design Activity): संभावित विकल्पों को खोजना, विकसित करना और उनका विश्लेषण करना ("विकल्प क्या हैं?")। साइमन के अनुसार अधिकारी इसमें सबसे अधिक समय लगाते हैं।
• 3. चयन गतिविधि (Choice Activity): उपलब्ध विकल्पों में से एक को चुनना ("कौन-सा विकल्प सबसे अच्छा है?")। इसमें सबसे कम समय लगता है। हर चरण के भीतर फिर से ये तीनों चरण चलते हैं — "पहियों के भीतर पहिए"।

सीमित तार्किकता और "प्रशासनिक मनुष्य"

साइमन ने तार्किकता के कई प्रकार बताए — वस्तुनिष्ठ (वास्तव में सही), व्यक्तिनिष्ठ (निर्णयकर्ता के ज्ञान के अनुसार सही), सचेत, सुविचारित, संगठनात्मक (संगठन के लक्ष्यों की ओर) और व्यक्तिगत (अपने लक्ष्यों की ओर)। उनके अनुसार पूर्ण तार्किकता के लिए तीन चीज़ें चाहिए — हर विकल्प के परिणामों का पूरा ज्ञान, भविष्य के परिणामों का सही मूल्यांकन, और सभी संभावित विकल्पों में से चयन। वास्तव में ये तीनों कभी पूरी नहीं होतीं, इसलिए मनुष्य की तार्किकता "सीमित" रहती है। इसके कारण हैं — संगठन के बदलते लक्ष्य, अधूरी सूचना और उसे समझने की सीमित क्षमता, समय और लागत की बाधाएँ, बाहरी दबाव, सभी विकल्पों और उनके परिणामों की जानकारी न होना, व्यक्ति की आदतें और पूर्वाग्रह, तथा संगठन के नियम और प्रक्रियाएँ।

साइमन के अनुसार संगठन व्यक्ति के व्यवहार को कई तरह से प्रभावित करता है — सत्ता (आदेश), संगठन के प्रति निष्ठा या "पहचान" (Identification) (व्यक्ति स्वयं को संगठन से जोड़कर सोचता है), दक्षता का मानदंड, सलाह और सूचना, तथा प्रशिक्षण, जो कर्मचारी को स्वयं सही निर्णय लेने लायक़ बनाता है। निजी संगठन में निर्णय केवल संस्था पर असर देखकर लिया जाता है, जबकि सरकारी निर्णय को सामाजिक मूल्यों — जैसे अवसर की समानता — की कसौटी पर भी परखा जाता है। अच्छे सरकारी निर्णय में प्रक्रिया का सरलीकरण, बोर्ड-प्रकार के निकाय, बाहरी दबाव से बचाव, सलाहकार निकायों का उपयोग, पक्षपात से बचाव, निर्णयों के कारणों का प्रचार और प्रशिक्षण सहायक होते हैं।

6.3 चेस्टर बर्नार्ड — सहकारी व्यवस्था

बर्नार्ड को व्यवहारवादी आंदोलन का पहला "पूर्ण व्यवहारवादी" और "सामाजिक व्यवस्था विचारधारा का आध्यात्मिक पिता" कहा जाता है। उनके अनुसार संगठन "दो या अधिक व्यक्तियों की सचेत रूप से समन्वित गतिविधियों की व्यवस्था" है, और इसके तीन तत्व हैं — संचार, सहयोग की इच्छा और साझा उद्देश्य। उनके अन्य महत्वपूर्ण विचार:

• योगदान-संतुष्टि संतुलन: व्यक्ति संगठन में तभी तक रहता है जब तक उसे मिलने वाली संतुष्टि (प्रलोभन) उसके योगदान से अधिक हो। प्रलोभन चार प्रकार के हैं — भौतिक (पैसा), व्यक्तिगत ग़ैर-भौतिक (विशिष्टता के अवसर), अच्छी भौतिक कार्य-दशाएँ और आदर्श संतोष (जैसे काम पर गर्व)। उनके अनुसार "जीवन-निर्वाह के स्तर के बाद भौतिक पुरस्कार अप्रभावी हो जाते हैं।"
• आदेश की स्वीकृति की चार शर्तें: अधीनस्थ आदेश तभी मानता है जब (1) वह उसे समझे, (2) वह संगठन के उद्देश्य के विरुद्ध न हो, (3) वह उसके व्यक्तिगत हितों के अनुकूल हो, और (4) वह उसे शारीरिक और मानसिक रूप से पूरा कर सके।
• अनौपचारिक संगठन के तीन कार्य: ऐसी बातों का संचार जो औपचारिक रास्ते से नहीं जा सकतीं; संगठन की एकजुटता बनाए रखना; और व्यक्ति के आत्म-सम्मान तथा स्वतंत्र चुनाव की भावना की रक्षा।
• संचार के सात सिद्धांत: संचार के मार्ग निश्चित हों; हर किसी का एक औपचारिक मार्ग हो; मार्ग सीधा और छोटा हो; संचार-केंद्रों पर सक्षम लोग हों; पूरा औपचारिक मार्ग प्रयोग हो; संगठन चलते समय मार्ग न टूटे; और हर संचार प्रमाणित हो।

6.4 क्रिस आर्गिरिस, रेंसिस लिकर्ट और अन्य

रेंसिस लिकर्ट ("New Patterns of Management", 1961; "The Human Organisation", 1967) ने प्रबंधन की चार प्रणालियाँ बताईं — शोषक-सत्तावादी, परोपकारी-सत्तावादी, परामर्शी और सहभागी समूह — और सहभागी प्रणाली-4 को सर्वश्रेष्ठ माना (विस्तार अध्याय 04 में)। उन्होंने "सहायक संबंधों का सिद्धांत" और "कड़ी-पिन मॉडल (Linking Pin Model)" भी दिया, जिसमें हर प्रबंधक अपने समूह का नेता और ऊपर के समूह का सदस्य होकर दोनों को जोड़ता है। अन्य योगदान: कर्ट लेविन — समूह-गतिकी; हर्ज़बर्ग — प्रेरणा-स्वास्थ्य सिद्धांत; डेविड मैक्लीलैंड — उपलब्धि-प्रेरणा सिद्धांत; ब्लेक और माउटन — प्रबंधकीय ग्रिड; जॉर्ज होमन्स — मानव समूह; वॉरेन बेनिस — प्रयोगशाला प्रशिक्षण।

6.5 विशेषताएँ, महत्व और आलोचना

डेविड ईस्टन ने व्यवहारवाद की आठ "बौद्धिक आधारशिलाएँ" बताईं — नियमितताएँ (व्यवहार में खोजी जा सकने वाली एकरूपताएँ), सत्यापन, तकनीकें, परिमाणीकरण, मूल्य-तथ्य पृथक्करण, व्यवस्थापन, शुद्ध विज्ञान और एकीकरण (अंतर-अनुशासनात्मकता)। स्मिथबर्ग के अनुसार यह उपागम व्यक्ति और संगठन के संबंध पर, संगठन को सामाजिक व्यवस्था मानने पर, अनौपचारिक संचार पर और "संप्रभुता" की जगह "वैधता" के सिद्धांत पर बल देता है — यानी यह पूछता है कि लोग आदेश क्यों मानते हैं।

7संरचना-प्रकार्यवादी उपागम (Structural-Functional Approach)

संरचना-प्रकार्यवादी उपागम एक समाजशास्त्रीय दृष्टिकोण है, जो समाज को एक जटिल व्यवस्था मानता है, जिसकी विभिन्न संरचनाएँ (संस्थाएँ, संगठन) सामाजिक स्थिरता और व्यवस्था बनाए रखने हेतु कार्य (Functions) करती हैं। इसे लोक प्रशासन में सर्वप्रथम ड्वाइट वाल्डो (1955) ने लागू करने का सुझाव दिया, तथा टैल्कॉट पार्सन्स और रॉबर्ट मर्टन ने इसे सैद्धांतिक गहराई दी।

इस उपागम के दो मूल शब्द हैं — संरचना (Structure), यानी कोई संस्था या ढाँचा, जैसे संसद, न्यायालय, परिवार या ज़िला कार्यालय; और प्रकार्य (Function), यानी वह काम या परिणाम जो वह संरचना पूरे समाज के लिए करती है। इसकी मूल मान्यता है कि हर समाज में कुछ कार्य अनिवार्य रूप से होने चाहिए, पर अलग-अलग समाजों में वही कार्य अलग-अलग संरचनाएँ कर सकती हैं। इसलिए दो देशों की तुलना "किसके पास कौन-सी संस्था है" से नहीं, बल्कि "कौन-सा कार्य कौन कर रहा है" से करनी चाहिए। पार्सन्स और मर्टन के अलावा मैरियन लेवी, गैब्रियल आमंड, डेविड एप्टर और फ़्रेड रिग्स ने इसे अपनाया।

रॉबर्ट मर्टन ने कार्यों (Functions) को दो भागों में बाँटा, जो परीक्षा की दृष्टि से अत्यंत महत्वपूर्ण अवधारणा है:

फ़्रेड डब्ल्यू. रिग्स ने संरचना-प्रकार्यवादी उपागम को तुलनात्मक प्रशासनिक विश्लेषण के लिए लोकप्रिय बनाया — उन्होंने पाँच प्रमुख कार्य पहचाने: आर्थिक, सामाजिक, संचारात्मक, प्रतीकात्मक और राजनीतिक। ये कार्य किसी समाज की प्रकृति के अनुसार अलग-अलग या समान संरचनाओं द्वारा संपन्न होते हैं — यही अवधारणा अगले खंड, पारिस्थितिक उपागम, से गहराई से जुड़ती है। रिग्स के अनुसार यही कार्यात्मक अपेक्षाएँ प्रशासनिक उप-व्यवस्था पर भी लागू होती हैं।

8पारिस्थितिक उपागम (Ecological Approach)

8.1 अर्थ और प्रवर्तक

पारिस्थितिकी (Ecology) मूलतः जीव-विज्ञान का शब्द है, जिसका अर्थ है जीवों और उनके पर्यावरण के बीच संबंध। लोक प्रशासन में इसका अर्थ है — प्रशासनिक तंत्र और उसके सामाजिक, सांस्कृतिक, राजनीतिक और आर्थिक पर्यावरण के बीच पारस्परिक संबंध। प्रशासन अपने पर्यावरण से प्रभावित भी होता है और उसे प्रभावित भी करता है।

क्योंकि लोक प्रशासन समाज की एक उप-व्यवस्था है, इसलिए वह बाक़ी उप-व्यवस्थाओं के साथ लगातार क्रिया-प्रतिक्रिया करता है। रिग्स के शब्दों में, "किसी भी प्रशासनिक प्रतिरूप का महत्व उसकी परिस्थिति के भीतर ही होता है।" इस दृष्टि से प्रशासनिक संस्कृति, बड़ी सामाजिक संस्कृति का ही विस्तार है। लोकतंत्र में यह उपागम विशेष उपयोगी है, क्योंकि जनता का सहयोग तभी मिलता है जब प्रशासन लोगों की सामाजिक समस्याओं, मूल्यों और परंपराओं के प्रति जागरूक हो।

गॉस के अनुसार प्रशासन के पारिस्थितिक तत्व हैं — लोग, स्थान (भू-भाग, जलवायु), भौतिक तकनीक, सामाजिक तकनीक, इच्छाएँ और विचार, आपदाएँ, और व्यक्तित्व। उन्होंने कहा कि प्रशासन के विद्यार्थी को वातावरण को इस तरह देखना चाहिए कि उसे समझ आए कि वातावरण की विशेषताएँ प्रशासनिक संस्थाओं को कैसे गढ़ती हैं। डाल ने तीन निष्कर्ष दिए — (1) एक राष्ट्र के अनुभव पर बने सामान्यीकरण सार्वभौमिक नहीं हो सकते; (2) प्रशासन के सिद्धांतों को अलग-अलग सामाजिक परिस्थितियों में परखे बिना सार्वभौमिक नहीं माना जा सकता; (3) इसलिए लोक प्रशासन को वास्तव में अंतर-अनुशासनात्मक और पारिस्थितिक होना चाहिए। 1950 के बाद अमेरिका के तकनीकी सहायता कार्यक्रमों से नए स्वतंत्र देशों के प्रशासन के अध्ययन में रुचि बढ़ी, जिससे तुलनात्मक प्रशासन और पारिस्थितिक उपागम को बल मिला।

8.2 फ़्रेड रिग्स का पारिस्थितिक उपागम

रिग्स ने समाजों को उनके विकास-स्तर के अनुसार तीन मॉडलों में वर्गीकृत किया — यह वर्गीकरण तुलनात्मक लोक प्रशासन (अध्याय 09) से सीधा जुड़ता है। 1956 में उन्होंने "एग्रेरिया-इंडस्ट्रिया" मॉडल दिया और 1957 में बीच का मॉडल "ट्रांज़िशिया" जोड़ा:

इस मॉडल की आलोचना हुई कि यह संक्रमणकालीन और मिश्रित समाजों को ठीक से नहीं समझाता, एकतरफ़ा विकास मान लेता है और बहुत अमूर्त है। इसलिए रिग्स ने इसे छोड़कर फ़्यूज़्ड-प्रिज़्मैटिक-डिफ़्रैक्टेड मॉडल बनाया। प्रिज़्म की उपमा में — सफ़ेद रोशनी (फ़्यूज़्ड) प्रिज़्म में जाती है, भीतर आधी टूटी अवस्था में रहती है (प्रिज़्मैटिक) और बाहर निकलकर अलग-अलग रंगों में बँट जाती है (डिफ़्रैक्टेड)। फ़्यूज़्ड समाज में एक संरचना बहुत सारे कार्य करती है; डिफ़्रैक्टेड समाज में हर कार्य के लिए अलग संरचना होती है; प्रिज़्मैटिक समाज "अर्ध-विभेदित" होता है। रिग्स के अनुसार कोई समाज पूरी तरह फ़्यूज़्ड या पूरी तरह डिफ़्रैक्टेड नहीं होता।

8.3 प्रिज़्मैटिक-साला मॉडल

रिग्स ने विकासशील देशों — विशेषकर प्रिज़्मैटिक समाजों — के प्रशासन को समझने हेतु "प्रिज़्मैटिक-साला मॉडल" (Prismatic-Sala Model) विकसित किया। "साला" (Sala) शब्द ऐसे समाजों की प्रशासनिक उप-व्यवस्था को दर्शाता है, जिसकी तीन प्रमुख विशेषताएँ हैं:

रिग्स ने अतिव्यापन के पाँच पहलू बताए:

• 1. भाई-भतीजावाद (Nepotism): भर्ती और पदोन्नति में रिश्तेदारी और पक्षपात।
• 2. बहु-मानदंडवाद (Poly-normativism): आधुनिक और परंपरागत मानदंड साथ-साथ, इसलिए व्यवहार के नियमों पर सहमति नहीं।
• 3. बहु-समुदायवाद (Poly-communalism): अनेक जातीय और धार्मिक समूह एक-दूसरे से टकराव में; रिग्स इन्हें "क्लेक्ट (Clects)" कहते हैं — "क्लब + सेक्ट", यानी ऐसा समूह जो आधुनिक संगठन का रूप तो अपनाता है, पर लक्ष्य अपने समुदाय-विशेष के ही रखता है।
• 4. बाज़ार-कैंटीन मॉडल (Bazaar-Canteen Model): प्रिज़्मैटिक समाज की आर्थिक उप-व्यवस्था — बाज़ार और परंपरा का मिश्रण, जिसमें "मूल्य-अनिश्चितता" रहती है; वस्तु या सेवा की क़ीमत रिश्ते, सौदेबाज़ी, प्रभाव और रिश्वत से तय होती है। इससे जमाख़ोरी, मिलावट और शोषण बढ़ते हैं।
• 5. सत्ता बनाम नियंत्रण (Authority vs Control): औपचारिक सत्ता बहुत केंद्रीकृत होती है, पर वास्तविक नियंत्रण स्थानीय और बिखरा होता है; इससे "असंतुलित राज्य-व्यवस्था" बनती है जिसमें नौकरशाही का प्रभुत्व होता है। रिग्स के अनुसार नौकरशाह जितना शक्तिशाली होता है, वह उतना ही कम प्रभावी प्रशासक होता है।

परिवर्तन के प्रकार: रिग्स के अनुसार जब बदलाव का दबाव बाहर से आता है तो वह "बहिर्जनित (Exo-genetic)" परिवर्तन है, भीतर से आए तो "अंतर्जनित (Endo-genetic)", और दोनों से आए तो "सम-जनित (Equi-genetic)"। बाहर से थोपे गए बदलाव वाले "बहि-प्रिज़्मैटिक" समाजों में विषमरूपता, औपचारिकतावाद और अतिव्यापन अधिक होते हैं, क्योंकि वहाँ नई संस्थाएँ पहले बन जाती हैं और व्यवहार बाद में बदलता है। संशोधित सिद्धांत: "Prismatic Society Revisited" (1973) में रिग्स ने केवल "विभेदीकरण" की जगह "विभेदीकरण + एकीकरण" — दो आयाम अपनाए, और समाजों को इयो-, ऑर्थो- और नियो-प्रिज़्मैटिक तथा इयो-, ऑर्थो- और नियो-डिफ़्रैक्टेड में बाँटा। इससे उन्होंने अमेरिका जैसे विकसित समाजों के तनाव (नस्लीय हिंसा, छात्र आंदोलन) को भी समझाने की कोशिश की।

पारिस्थितिक उपागम का महत्व यह है कि यह प्रशासन की वास्तविक प्रकृति और क्रियाशीलता को समझने में सहायक है, प्रशासनिक व्यवहार को पूर्णतः समझने हेतु पर्यावरणीय कारकों के अध्ययन को प्रोत्साहित करता है, तथा तुलनात्मक लोक प्रशासन और वास्तविक दुनिया की चुनौतियों के विश्लेषण में अत्यंत उपयोगी है।

9पूरक — प्रणाली उपागम (Systems Approach)

लुडविग वॉन बर्टलान्फ़ी (Ludwig von Bertalanffy) ने 1950 में "सामान्य प्रणाली सिद्धांत" (General Systems Theory) प्रस्तुत किया, जिसे टैल्कॉट पार्सन्स (समाजशास्त्र), डेविड ईस्टन (राजनीति विज्ञान) तथा चेस्टर बर्नार्ड, हर्बर्ट साइमन और फ़्रेड रिग्स (लोक प्रशासन) ने अपने-अपने क्षेत्रों में लागू किया। एक "प्रणाली" (System) परस्पर-जुड़े, परस्पर-निर्भर भागों का ऐसा समूह है जो एक साझा लक्ष्य की दिशा में मिलकर कार्य करता है।

लोक प्रशासन एक "खुली व्यवस्था" (Open System) है — यह समाज, राजनीति, अर्थव्यवस्था और अंतर्राष्ट्रीय कारकों के साथ निरंतर अंतःक्रिया करता है (बंद व्यवस्था जैसे थर्मोस्टेट के विपरीत)। यह विभिन्न उप-प्रणालियों (राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक, तकनीकी) से मिलकर बना है, जो एक बड़ी "अधि-प्रणाली" (Supra-System) — जैसे भारत सरकार और समग्र भारतीय समाज — के भीतर कार्य करती हैं। लोक-चयन उपागम (Public Choice Approach, विंसेंट ऑस्ट्रॉम, 1960 का दशक) भी इसी दौर में विकसित हुआ, जो राजनीतिक-प्रशासनिक प्रक्रियाओं के अध्ययन हेतु आर्थिक सिद्धांतों का उपयोग करता है — इसे "राजनीति का आर्थिक सिद्धांत" कहा जाता है (विस्तार से अध्याय 01 में नए लोक प्रबंधन के अंतर्गत पढ़ा जा चुका है)।

10सभी सिद्धांतों की तुलना और समय-रेखा

समय-रेखा — सिद्धांतों और प्रकाशनों के प्रमुख पड़ाव