लोक प्रशासन: अर्थ, प्रकृति, क्षेत्र, महत्व एवं विकास

1अर्थ — प्रशासन एवं लोक प्रशासन (Meaning of Administration & Public Administration)

1.1 "प्रशासन" शब्द का अर्थ

लोक प्रशासन, "प्रशासन" नामक एक बड़ी अवधारणा का ही एक भाग है। इसलिए लोक प्रशासन को समझने से पहले "प्रशासन" शब्द को समझना ज़रूरी है। अंग्रेज़ी शब्द "Administer" लैटिन भाषा के दो शब्दों "ad" (की ओर) तथा "ministrare" (सेवा करना, निर्देशित करना, प्रबंध करना) से मिलकर बना है। अर्थात् मूल रूप से प्रशासन का अर्थ है — सेवा करना, दिशा देना, नियंत्रित करना और मामलों का प्रबंध करना। शाब्दिक रूप से प्रशासन का अर्थ है "मामलों का प्रबंधन", चाहे वे मामले सरकारी हों या निजी।

संस्थागत संदर्भ के आधार पर प्रशासन को दो भागों में बाँटा जाता है — लोक प्रशासन (Public Administration), जो सरकारी परिवेश में कार्य करता है, तथा निजी प्रशासन (Private Administration), जो व्यावसायिक प्रतिष्ठानों में कार्य करता है। प्रशासन को "सामाजिक संबंधों की एक तकनीक" (Technology of Social Relationships) भी कहा जाता है — यह एक लक्ष्योन्मुखी, उद्देश्यपूर्ण एवं सहकारी मानवीय प्रयास है। प्रशासन एक सार्वभौमिक प्रक्रिया है — परिवार, विद्यालय, अस्पताल, कंपनी, सेना और सरकार, हर जगह किसी-न-किसी रूप में प्रशासन होता है।

इन सभी परिभाषाओं से स्पष्ट है कि प्रशासन के दो आवश्यक तत्व हैं — सामूहिक प्रयास और साझा उद्देश्य। अर्थात् जब कुछ लोग मिलकर किसी साझा लक्ष्य के लिए योजनाबद्ध ढंग से काम करते हैं, तो वह प्रशासन है। अकेला व्यक्ति अपने घर का बजट बनाए तो वह प्रबंध है, पर जब एक हज़ार कर्मचारी मिलकर पूरे ज़िले में चुनाव कराते हैं, तो वह प्रशासन है।

1.2 लोक प्रशासन का अर्थ और परिभाषाएँ

"लोक" (Public) शब्द का अर्थ यहाँ "सरकार" है — इसलिए लोक प्रशासन का सीधा अर्थ है सरकार का कार्य में परिवर्तित रूप, अर्थात् सरकार सामाजिक-आर्थिक और राजनीतिक मुद्दों को जिस तरह संभालती है, वही लोक प्रशासन है। इसमें लोक-नौकरशाही (Public Bureaucracy), यानी सरकार के प्रशासनिक संगठन, पर विशेष बल दिया जाता है। इसे "सरकारी प्रशासन" (Governmental Administration) भी कहा जाता है। लोक प्रशासन राजनीतिक व्यवस्था के भीतर रहकर राजनीतिक निर्णयकर्ताओं द्वारा तय किए गए लक्ष्यों को पूरा करता है।

1.3 व्यापक और संकुचित दृष्टिकोण

ऊपर की परिभाषाओं का विश्लेषण करने पर पता चलता है कि "लोक प्रशासन" शब्द का प्रयोग दो अर्थों में हुआ है — व्यापक अर्थ में और संकुचित अर्थ में।

• 1. व्यापक दृष्टिकोण (Broad Perspective): इसमें विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका — सरकार की तीनों शाखाओं की गतिविधियाँ शामिल हैं। इस मत के समर्थक हैं — वुडरो विल्सन, एल. डी. व्हाइट, मार्शल डिमॉक, फेलिक्स नाइग्रो और फिफनर।
• 2. संकुचित दृष्टिकोण (Narrow Perspective): इसमें केवल कार्यपालिका शाखा (Executive Branch) से जुड़ी गतिविधियाँ शामिल हैं — योजना, संगठन, निर्देशन, समन्वय और नियंत्रण जैसे कार्य। इस मत के समर्थक हैं — हर्बर्ट साइमन, लूथर गुलिक, ऑर्डवे टेड, हेनरी फेयोल और विलोबी।

विलोबी ने तो कार्यकारी शक्ति (Executive Power) और प्रशासनिक शक्ति (Administrative Power) में भी अंतर किया और प्रशासन को सरकार की "चौथी शाखा" का दर्जा दे दिया (बाक़ी तीन — विधायिका, कार्यपालिका, न्यायपालिका)। अल्बर्ट लेपावस्की ने टिप्पणी की कि विलोबी द्वारा प्रशासन को चौथी शाखा मानना, विल्सन द्वारा शुरू किए गए राजनीति-प्रशासन के कठोर पृथक्करण का सबसे चरम, पर शायद सबसे तार्किक परिणाम था।

लोक प्रशासन शब्द के दो और प्रयोग समझना ज़रूरी है। पहला, एक क्रिया (Activity) के रूप में — यानी सरकार के मामलों को चलाने की गतिविधि, जैसे क़ानून-व्यवस्था बनाए रखना, कर वसूलना, सड़क बनाना। दूसरा, एक अध्ययन-विषय (Discipline) के रूप में — यानी समाजशास्त्र, अर्थशास्त्र या राजनीति विज्ञान की तरह एक शैक्षिक विषय, जो इस गतिविधि का व्यवस्थित अध्ययन करता है। क्रिया के रूप में लोक प्रशासन उतना ही पुराना है जितना राजनीतिक समाज, पर अध्ययन-विषय के रूप में यह लगभग 130-140 वर्ष पुराना है।

लोक प्रशासन के कुछ और महत्वपूर्ण पहलू इस प्रकार हैं:

• यह सरकार की कार्यपालिका शाखा (Executive Branch) की गतिविधियों का मुख्य रूप से अध्ययन है।
• इसमें नीति-निर्माण से लेकर क्रियान्वयन तक की पूरी प्रक्रिया शामिल है — क्योंकि अधिकारी मंत्रियों को नीति बनाने में सलाह भी देते हैं।
• यह एक अंतर-अनुशासनात्मक (Inter-disciplinary) विषय है — राजनीति विज्ञान, समाजशास्त्र, प्रबंधन, अर्थशास्त्र, विधि और मनोविज्ञान से जुड़ा हुआ।
• आधुनिक लोक प्रशासन केवल "सरकारी काम" तक सीमित नहीं — सुशासन (Good Governance), पारदर्शिता और जन-भागीदारी भी इसके अभिन्न अंग हैं।

2प्रशासन, प्रबंधन एवं संगठन में अंतर (Administration, Management & Organisation)

ये तीनों शब्द अक्सर एक-दूसरे के स्थान पर प्रयोग किए जाते हैं, परंतु इनके अर्थ में स्पष्ट अंतर है। सरल शब्दों में — प्रशासन लक्ष्य एवं नीतियाँ तय करता है, प्रबंधन उन्हें दक्षतापूर्वक क्रियान्वित करता है, और संगठन वह उपकरण (Tool) है जिसके माध्यम से प्रबंधन उन लक्ष्यों तक पहुँचता है।

मेरी पार्कर फॉलेट के अनुसार, "प्रबंधन दूसरों के माध्यम से कार्य सम्पन्न कराने की कला है", जबकि हेनरी फेयोल के अनुसार प्रबंधन का अर्थ है — पूर्वानुमान लगाना, योजना बनाना, संगठित करना, आदेश देना, समन्वय करना एवं नियंत्रण करना। प्रबंधन संगठन के 5M — मनुष्य (Men), सामग्री (Material), मशीन (Machines), पद्धति (Methods) और धन (Money) — को एक साथ लाकर परिणाम-उन्मुख कार्य करता है।

विलियम शुल्ज़ (William Schulze) ने यह अंतर बहुत स्पष्ट शब्दों में बताया: "प्रशासन वह शक्ति है जो उस उद्देश्य को तय करती है जिसके लिए संगठन और उसका प्रबंधन प्रयास करेंगे, और वे व्यापक नीतियाँ तय करती है जिनके भीतर वे काम करेंगे। संगठन आवश्यक मनुष्यों, सामग्री, औज़ारों, उपकरणों और कार्य-स्थल का ऐसा व्यवस्थित मेल है, जो किसी इच्छित उद्देश्य को पूरा करने के लिए बनाया गया हो। प्रबंधन वह है जो पूर्व-निर्धारित उद्देश्य की प्राप्ति के लिए संगठन का नेतृत्व, मार्गदर्शन और निर्देशन करता है।"

इसी तरह ओलिवर शेल्डन (Oliver Sheldon) कहते हैं कि प्रशासन उद्योग में नीति-निर्धारण का कार्य है, जबकि प्रबंधन उस नीति को प्रशासन द्वारा तय सीमाओं के भीतर लागू करने का कार्य है। "प्रशासन संगठन को निर्धारित करता है, प्रबंधन उसका उपयोग करता है। प्रशासन लक्ष्य को परिभाषित करता है, प्रबंधन उसकी ओर प्रयास करता है। संगठन प्रबंधन की वह मशीन है जिससे वह प्रशासन द्वारा तय लक्ष्यों को प्राप्त करता है।" इस प्रकार प्रशासन एक व्यापक अवधारणा है, जिसमें संगठन और प्रबंधन दोनों शामिल हैं।

3प्रकृति — कला, विज्ञान या दर्शन? (Nature of Public Administration)

3.1 व्यापक (समग्र) दृष्टिकोण बनाम प्रबंधकीय दृष्टिकोण

लोक प्रशासन की प्रकृति को समझने के लिए दो प्रमुख दृष्टिकोण हैं — व्यापक या समग्र दृष्टिकोण (Integral View) एवं प्रबंधकीय दृष्टिकोण (Managerial View)।

समग्र दृष्टिकोण के अनुसार किसी लक्ष्य को प्राप्त करने के लिए की गई सभी गतिविधियाँ प्रशासन हैं — प्रबंधकीय, तकनीकी, लिपिकीय और शारीरिक (हाथ से किए जाने वाले) — सबका योग। अर्थात् चपरासी से लेकर सर्वोच्च अधिकारी तक, ऊपर से नीचे तक सभी व्यक्तियों की गतिविधियाँ प्रशासन हैं। इस मत के अनुसार प्रशासन संबंधित विभाग की विषय-वस्तु पर निर्भर करता है, यानी स्वास्थ्य विभाग का प्रशासन शिक्षा विभाग के प्रशासन से अलग होगा। एल. डी. व्हाइट और डिमॉक इस मत के समर्थक हैं।

प्रबंधकीय दृष्टिकोण के अनुसार केवल प्रबंधकीय गतिविधियाँ ही प्रशासन हैं — तकनीकी, लिपिकीय और शारीरिक गतिविधियाँ नहीं, क्योंकि वे गैर-प्रबंधकीय हैं। अर्थात् प्रशासन केवल शीर्ष पर बैठे व्यक्तियों की गतिविधि है। इस मत के अनुसार प्रशासन सभी क्षेत्रों में एक जैसा है, क्योंकि प्रबंधन की तकनीकें हर क्षेत्र में समान होती हैं। हर्बर्ट साइमन, स्मिथबर्ग, थॉम्पसन और लूथर गुलिक इस मत के समर्थक हैं।

वास्तव में इनमें से कोई भी दृष्टिकोण पूरी तरह दोषमुक्त नहीं है; "प्रशासन" का सही अर्थ उस संदर्भ पर निर्भर करता है जिसमें शब्द का प्रयोग हो रहा है। डिमॉक, डिमॉक और कोएनिग ने कहा कि एक अध्ययन के रूप में लोक प्रशासन सरकार द्वारा क़ानून लागू करने के हर प्रयास की जाँच करता है; एक प्रक्रिया के रूप में यह किसी विभाग द्वारा ज़िम्मेदारी संभालने से लेकर "अंतिम ईंट रखे जाने" तक के सभी कदम हैं; और एक व्यवसाय के रूप में यह सरकारी संस्था में दूसरों की गतिविधियों को संगठित और निर्देशित करना है। उन्होंने यह भी कहा कि भारत जैसे विकासशील देशों में लोक प्रशासन का अध्ययन समग्र दृष्टिकोण से करना होगा, क्योंकि यहाँ लिपिक स्तर से शुरू होने वाला लगभग 90 प्रतिशत काम ऊपर जाकर स्वीकृत होता है — इसीलिए "बाबू" को भारतीय प्रशासन की धुरी माना जाता है।

3.2 लोक प्रशासन — कला है, विज्ञान है या दोनों?

दूसरा प्रश्न है — क्या लोक प्रशासन एक कला है, विज्ञान है, या दोनों? "विज्ञान" का अर्थ है ऐसा व्यवस्थित ज्ञान, जो अवलोकन और प्रयोग पर आधारित हो, जिसके नियम सार्वभौमिक हों और जिसके आधार पर भविष्यवाणी की जा सके। "कला" का अर्थ है किसी ज्ञान को व्यवहार में कुशलता से लागू करने का कौशल, जो अभ्यास, अनुभव और रचनात्मकता से आता है। इसे नीचे तुलनात्मक ढंग से समझते हैं:

4क्षेत्र (Scope of Public Administration)

लोक प्रशासन के क्षेत्र (Scope) से आशय है — एक क्रिया (Activity) तथा एक अनुशासन (Discipline) दोनों रूप में इसकी प्रमुख चिंताएँ क्या हैं। एक क्रिया के रूप में यह कल्याणकारी सेवाएँ देता है, राजकीय उद्योगों का प्रबंधन करता है, निजी उद्योगों को विनियमित करता है तथा लोक-नीतियों को क्रियान्वित करता है — यह व्यापक क्षेत्र आधुनिक राज्य की विस्तृत भूमिका को दर्शाता है। एक अध्ययन-विषय के रूप में इसके क्षेत्र को लेकर दो प्रमुख विचार हैं — POSDCoRB दृष्टिकोण और विषय-वस्तु दृष्टिकोण।

4.1 POSDCoRB दृष्टिकोण (POSDCoRB View)

1937 में लूथर गुलिक (Luther Gulick) ने लिंडल उर्विक (Lyndall Urwick) के साथ संपादित ग्रंथ "Papers on the Science of Administration" में प्रशासन के कार्यों को व्यवस्थित रूप से सात भागों में बाँटा — इसे ही POSDCoRB कहा जाता है। गुलिक इन्हें "मुख्य कार्यपालक के कार्य" मानते थे। यह शब्द इन सात कार्यों के अंग्रेज़ी नामों के पहले अक्षरों से बना है:

4.2 विषय-वस्तु दृष्टिकोण (Subject-Matter View)

POSDCoRB दृष्टिकोण लंबे समय तक स्वीकार किया गया, पर समय के साथ इसके विरुद्ध प्रतिक्रिया हुई। यह महसूस किया गया कि POSDCoRB की गतिविधियाँ (तकनीकें) न तो पूरा लोक प्रशासन हैं, न ही उसका सबसे महत्वपूर्ण भाग। यह दृष्टिकोण मान लेता है कि हर विभाग की समस्याएँ एक जैसी हैं, चाहे उसका काम कुछ भी हो — जबकि वास्तव में अलग-अलग विभागों की समस्याएँ अलग-अलग होती हैं।

इस दृष्टिकोण के अनुसार प्रशासन केवल प्रबंधकीय तकनीकों तक सीमित नहीं, बल्कि प्रत्येक क्षेत्र (रक्षा, शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, क़ानून-व्यवस्था, सामाजिक सुरक्षा) को अपनी विशेष तकनीक की आवश्यकता होती है। प्रशासन का असली "सार" जनता को दी जाने वाली सेवाएँ हैं। हर विभाग का अपना एक "स्थानीय POSDCoRB" होता है, जो उसकी विषय-वस्तु से तय होता है। इसलिए POSDCoRB दृष्टिकोण "तकनीक-केंद्रित" है, जबकि विषय-वस्तु दृष्टिकोण "सेवा-केंद्रित" या "विषय-केंद्रित" है।

परंतु ये दोनों दृष्टिकोण एक-दूसरे के विरोधी नहीं, बल्कि पूरक हैं। लुईस मेरियम (Lewis Meriam) ने इसे कैंची के दो ब्लेड से समझाया — "लोक प्रशासन दो ब्लेड वाली कैंची जैसा उपकरण है; एक ब्लेड POSDCoRB के क्षेत्रों का ज्ञान है, दूसरा उस विषय-वस्तु का ज्ञान जिसमें ये तकनीकें लागू होती हैं। प्रभावी उपकरण के लिए दोनों ब्लेड अच्छे होने चाहिए।" एम. ई. डिमॉक (M. E. Dimock) ने इसे "क्या" (What — विषय-ज्ञान) और "कैसे" (How — प्रबंधन की तकनीक) के रूप में समझाया — "प्रत्येक अनिवार्य है; दोनों मिलकर वह संश्लेषण बनाते हैं जिसे प्रशासन कहते हैं।"

4.3 क्षेत्र संबंधी अन्य दृष्टिकोण

प्रशासन के कार्यों के कुछ अन्य वर्गीकरण भी दिए गए हैं। वॉकर का वर्गीकरण (Walker's Classification) प्रशासन को राजनीतिक, विधिक, वित्तीय, रक्षा, शैक्षिक, सामाजिक, आर्थिक प्रशासन आदि लगभग दस क्षेत्रों में बाँटता है। फेयोल के 6 तत्व — तकनीकी, वाणिज्यिक, वित्तीय, सुरक्षा, लेखांकन एवं प्रशासनिक कार्य — ये छह तत्व मिलकर किसी उद्यम के संचालन को पूरा करते हैं, जिनमें प्रशासनिक कार्य सबसे महत्वपूर्ण है।

एक अध्ययन-विषय के रूप में आज लोक प्रशासन की पाँच प्रमुख शाखाएँ मानी जाती हैं: (1) संगठन सिद्धांत और संगठनात्मक व्यवहार, (2) लोक कार्मिक प्रशासन, (3) लोक वित्तीय प्रशासन, (4) तुलनात्मक एवं विकास प्रशासन, और (5) लोक नीति विश्लेषण। इस पुस्तक के आगे के अध्याय इन्हीं शाखाओं के विभिन्न विषयों पर आधारित हैं।

5लोक एवं निजी प्रशासन — अंतर और समानताएँ (Public vs Private Administration)

लोक प्रशासन सरकारी परिवेश में काम करता है, जबकि निजी प्रशासन गैर-सरकारी परिवेश, यानी व्यावसायिक उद्यमों में। इसलिए इन्हें क्रमशः सरकारी प्रशासन और व्यावसायिक प्रशासन भी कहा जाता है। दोनों में अंतर मुख्यतः उस वातावरण (संस्थागत परिवेश) का है जिसमें वे काम करते हैं। इस प्रश्न पर विद्वान दो खेमों में बँटे हैं — एक खेमा दोनों को अलग मानता है (पॉल एपलबी, जोशिया स्टाम्प, हर्बर्ट साइमन, पीटर ड्रकर), जबकि दूसरा खेमा दोनों को मूलतः एक मानता है (हेनरी फेयोल, मेरी पार्कर फॉलेट, लिंडल उर्विक)।

5.1 अंतर पर विद्वानों के मत

5.2 प्रमुख अंतर

दक्षता मापन का अंतर विशेष ध्यान देने योग्य है। निजी प्रशासन में दक्षता का मापदंड सीधा है — कितना लगाया और कितना लाभ कमाया (इनपुट-आउटपुट संबंध)। पर लोक प्रशासन में यह मापदंड पर्याप्त नहीं है। पीटर सेल्फ़ (Peter Self) के अनुसार लोक प्रशासन में तीन प्रकार की दक्षता प्रासंगिक है — (1) प्रशासनिक या प्रबंधकीय दक्षता, जैसी निजी क्षेत्र में होती है; (2) नीतिगत दक्षता, यानी सही निर्णय और सही कार्यक्रम चुनना; और (3) सेवा दक्षता, यानी नागरिक की संतुष्टि और विकास। एक सरकारी अस्पताल घाटे में चलकर भी "दक्ष" हो सकता है, अगर वह गरीबों का अच्छा इलाज कर रहा है।

5.3 समानताएँ

हेनरी फेयोल, मेरी पार्कर फॉलेट और उर्विक जैसे विद्वान मानते हैं कि दोनों में कोई मौलिक भेद नहीं है। फेयोल ने कहा था कि सभी उद्यमों को योजना, संगठन, आदेश, समन्वय और नियंत्रण की ज़रूरत होती है, और सबको समान सामान्य सिद्धांतों का पालन करना पड़ता है — "अब हमारे सामने कई प्रशासनिक विज्ञान नहीं, बल्कि एक ही विज्ञान है जो सार्वजनिक और निजी, दोनों मामलों पर समान रूप से लागू होता है।" उर्विक ने व्यंग्य में कहा कि बैंकरों की अलग जैव-रसायन या प्रोफ़ेसरों की अलग शरीर-क्रिया की कल्पना जितनी बेतुकी है, उतनी ही प्रबंधन के अध्ययन को उद्यम के प्रकार के अनुसार बाँटना।

6महत्व — आधुनिक सभ्यता की धुरी (Significance of Public Administration)

लोक प्रशासन को आधुनिक सभ्यता की धुरी कहा जाता है — "लोक प्रशासन = सामाजिक न्याय + विकास + सेवा"। यह नागरिकों के जीवन के हर पहलू को प्रभावित करता है। आधुनिक समाज में जिस "प्रशासनिक राज्य" (Administrative State) का उदय हुआ है, उसमें व्यक्ति की "गर्भ से कब्र तक" (Womb to Tomb) हर गतिविधि किसी-न-किसी सरकारी एजेंसी से जुड़ी होती है — जन्म प्रमाण-पत्र से लेकर मृत्यु प्रमाण-पत्र तक।

6.1 विद्वानों के मत

6.2 महत्व के प्रमुख आयाम

• राज्य का व्यावहारिक पक्ष: जनगणना, क़ानून-व्यवस्था, कर-संग्रहण जैसे जटिल कार्य प्रशासन के बिना असंभव। राजतंत्र हो या लोकतंत्र, पूँजीवादी देश हो या साम्यवादी — प्रशासन हर सरकार का आधार है।
• जन-कल्याण का माध्यम: स्वास्थ्य, शिक्षा, सामाजिक सुरक्षा, परिवहन, कृषि — "आधुनिक राज्य = प्रशासनिक राज्य"। रोस्को पाउंड ने कल्याणकारी राज्य को "सेवा राज्य" (Service State) कहा।
• रक्षा, अखंडता और क़ानून प्रवर्तन: बाह्य सुरक्षा (सेना), आंतरिक स्थिरता (पुलिस-न्यायपालिका), साम्प्रदायिक सद्भाव।
• लोकतंत्र का वाहक और संरक्षक: स्वतंत्र-निष्पक्ष चुनाव, मानवाधिकार संरक्षण, जन-शिकायत निवारण।
• सामाजिक परिवर्तन का अभिकर्ता: गरीबी, बेरोज़गारी, बाल-श्रम, दहेज, अस्पृश्यता जैसे मुद्दों पर नीति-क्रियान्वयन।
• सभ्यता-संस्कृति का संरक्षक: कला, स्थापत्य, लोक-संगीत और परंपराओं का संरक्षण अब प्रशासन का दायित्व है।
• विकास-प्रशासन: अब प्रशासन केवल क़ानून-व्यवस्था तक सीमित नहीं, बल्कि लक्ष्य-उन्मुख, नागरिक-केंद्रित विकास प्रशासन है।
• विधि एवं न्याय: संविधान और क़ानूनी ढाँचे के अनुरूप कार्य, न्यायिक निर्णयों का प्रवर्तन।
• औद्योगिक-आर्थिक विकास: औद्योगिक-वित्तीय नीतियों के माध्यम से आधुनिक अर्थव्यवस्था का नियमन।
• रोज़गार का स्रोत: केंद्र, राज्यों, सार्वजनिक उपक्रमों और स्थानीय निकायों को मिलाकर भारत में करोड़ों लोग सरकारी सेवाओं में कार्यरत हैं — "राज्य सबसे बड़ा नियोक्ता है"।
• स्थिरता का स्रोत: क्रांति, चुनाव या तख़्तापलट से सरकार बदलने पर भी प्रशासन निरंतरता बनाए रखता है।
• विशिष्ट विषय के रूप में महत्व: जटिल समाजों के प्रबंधन, सरकारी दक्षता सुधार और विकासशील देशों में प्रासंगिकता के लिए आवश्यक।

जेराल्ड केडन ने अपनी पुस्तक "The Dynamics of Public Administration" में आधुनिक समाज में लोक प्रशासन की आठ महत्वपूर्ण भूमिकाएँ बताईं — (1) राजव्यवस्था का संरक्षण, (2) स्थिरता और व्यवस्था बनाए रखना, (3) सामाजिक-आर्थिक परिवर्तनों का संस्थानीकरण, (4) बड़े पैमाने की व्यावसायिक सेवाओं का प्रबंधन, (5) विकास और आर्थिक वृद्धि सुनिश्चित करना, (6) समाज के कमज़ोर वर्गों की रक्षा, (7) जनमत का निर्माण, और (8) लोक नीतियों और राजनीतिक प्रवृत्तियों को प्रभावित करना।

6.3 बढ़ते महत्व के कारण

परंपरागत रूप से समाज में लोक प्रशासन की भूमिका सीमित थी, पर आज यह कई गुना बढ़ गई है। एल. डी. व्हाइट ने कहा था, "एक समय था जब लोग सरकार से केवल दमन की अपेक्षा करते थे; फिर वे चाहते थे कि उन्हें अकेला छोड़ दिया जाए; पर अब वे तरह-तरह की सेवाओं और सुरक्षा की अपेक्षा करते हैं।" इसके प्रमुख कारण हैं:

6.4 उदारीकरण-निजीकरण-वैश्वीकरण (LPG) के दौर में भूमिका

1980 के दशक के आर्थिक सुधारों (और भारत में 1991 के सुधारों) ने विकासशील देशों की सरकारों और नौकरशाही की भूमिका को गहराई से प्रभावित किया — राज्य की भूमिका "निवेशक और स्वामी" से बदलकर "नियामक और पर्यवेक्षक" हो गई। पर इसका अर्थ यह नहीं कि प्रशासन का महत्व घट गया; बल्कि उसका स्वरूप बदल गया।

6.5 राज्य बनाम बाज़ार बहस (State vs Market Debate)

समाज और अर्थव्यवस्था में राज्य और बाज़ार की भूमिका को लेकर बहस उतनी ही पुरानी है जितने "अर्थशास्त्र के जनक" एडम स्मिथ। बीसवीं सदी में चार बड़ी घटनाओं ने राज्य के हस्तक्षेप को बढ़ाया — (1) 1917 की रूसी क्रांति, (2) 1930 के दशक की महामंदी, जिसने बाज़ार की विफलता दिखाई, (3) द्वितीय विश्व युद्ध के बाद का पुनर्निर्माण, और (4) नव-स्वतंत्र देशों द्वारा राज्य-प्रधान विकास का रास्ता अपनाना। 1950 से 1980 तक का समय राज्य-हस्तक्षेप का स्वर्ण-काल था, जब पश्चिम में कीन्स के सिद्धांत के अनुसार सरकारें भारी निवेश कर रही थीं।

1980 के बाद राज्य की भूमिका की आलोचनात्मक समीक्षा हुई। कारण थे — भारी सार्वजनिक व्यय से महँगाई और ऊँचे कर; कल्याणकारी राज्य का वित्तीय संकट; कई विकासशील देशों में बुनियादी सेवाएँ देने में राज्य की विफलता; सोवियत संघ और पूर्वी यूरोप की नियंत्रित अर्थव्यवस्थाओं का पतन; सीमित राज्य-हस्तक्षेप वाले जापान, दक्षिण कोरिया, सिंगापुर जैसे देशों की तीव्र प्रगति; और सार्वजनिक उपक्रमों का घाटा। इसका परिणाम था "न्यूनतम राज्य" और "बाज़ार-मित्रता" की प्रवृत्ति। इस बहस का सैद्धांतिक आधार लोक-चयन उपागम (Public Choice Approach) था, जो आगे चलकर नए लोक प्रबंधन का आधार बना।

विश्व बैंक की 1991 की विश्व विकास रिपोर्ट ने "बाज़ार-मित्र" (Market-Friendly) राज्य-हस्तक्षेप का अर्थ समझाया — (1) अनिच्छा से हस्तक्षेप करें, यानी जब तक हस्तक्षेप स्पष्ट रूप से बेहतर न हो, बाज़ार को काम करने दें; (2) हस्तक्षेपों को घरेलू और अंतरराष्ट्रीय बाज़ार के अनुशासन में रखें; और (3) खुलकर हस्तक्षेप करें, यानी सरल, पारदर्शी और नियम-आधारित। पर बाज़ार की भी सीमाएँ हैं — विकासशील देशों में बाज़ार अपूर्ण होते हैं, बाज़ार संसाधनों का सर्वोत्तम आवंटन सुनिश्चित नहीं करता, और बाज़ार समता (Equity) की उपेक्षा करता है। इसलिए संतुलित दृष्टिकोण यह है कि जहाँ बाज़ार कुशलता से काम कर सकता है, वहाँ उसे करने दिया जाए, और जहाँ नहीं कर सकता, वहाँ राज्य तुरंत और कुशलता से आगे आए।

विश्व बैंक की 1997 की रिपोर्ट ने कहा कि "राज्य आर्थिक और सामाजिक विकास का केंद्र है — विकास के प्रत्यक्ष प्रदाता के रूप में नहीं, बल्कि एक साझेदार, उत्प्रेरक और सुविधाप्रदाता के रूप में।" इसने हर सरकार के पाँच मूल कार्य बताए — (1) क़ानून की नींव स्थापित करना, (2) व्यापक आर्थिक स्थिरता बनाए रखना, (3) बुनियादी सामाजिक सेवाओं और अवसंरचना में निवेश, (4) कमज़ोरों की रक्षा, और (5) पर्यावरण की रक्षा।

7विकसित एवं विकासशील समाजों में भूमिका (Role in Developed & Developing Societies)

विकासशील समाज (Developing Societies), जिन्हें प्रायः "तृतीय विश्व के देश" (Third World Countries) कहा जाता है, एशिया, अफ़्रीका और लैटिन अमेरिका के वे राष्ट्र हैं जो कृषि-प्रधान से औद्योगिक अर्थव्यवस्था की ओर संक्रमण के दौर में हैं। फ़्रेड डब्ल्यू. रिग्स (F. W. Riggs) के अनुसार, ये समाज "एग्रेरिया" (कृषि-प्रधान) से "इंडस्ट्रिया" (औद्योगिक) की ओर बढ़ते हुए एक "प्रिज़्मीय समाज" (Prismatic Society) की स्थिति में होते हैं — जहाँ परंपरागत और आधुनिक तत्व साथ-साथ विद्यमान रहते हैं (विस्तार अध्याय 02 में)। भारतीय लोक प्रशासन के विद्वानों का भी यही मत रहा है कि "परिवर्तन की सर्वाधिक तात्कालिक आवश्यकता तथाकथित विकासशील देशों में ही है।"

7.1 विकासशील देशों के प्रशासन की विशेषताएँ

7.2 विकासशील देशों में लोक प्रशासन की भूमिका

विकासशील देशों में लोक प्रशासन की भूमिका बहुआयामी है। पहली भूमिका जन-अपेक्षाओं की पूर्ति की है — शिक्षा, स्वास्थ्य, पेयजल और आवास जैसी बुनियादी ज़रूरतें। दूसरी, सामाजिक-आर्थिक विकास — कृषि और औद्योगिक विकास तथा भूमि-सुधार। तीसरी, पारंपरिक कार्यों का प्रभावी निष्पादन — क्योंकि क़ानून-व्यवस्था और राजस्व-संग्रहण विकास की पूर्व-शर्तें हैं। चौथी, राष्ट्रीयता की भावना का विकास — साम्प्रदायिक और जातीय तनावों के बीच राष्ट्रीय एकता, उप-राष्ट्रवाद और अलगाववाद की चुनौतियों का सामना। पाँचवीं, लोकतंत्र के अस्तित्व को सहारा देना। इसीलिए विकासशील देशों में प्रशासन को "सामाजिक परिवर्तन और राष्ट्र-निर्माण का उपकरण" कहा जाता है।

7.3 विकासशील देशों हेतु प्रशासनिक सुधार की आवश्यकता

• नौकरशाही को अधिक उत्तरदायी बनाना — कठोर नियम-बद्ध ढाँचे की बजाय लचीली, कार्य-उन्मुख संस्थाएँ।
• सिविल सेवा का व्यावसायीकरण — आधुनिक भर्ती और प्रशिक्षण पद्धतियाँ।
• नौकरशाही के दृष्टिकोण और मूल्यों में परिवर्तन — जन-केंद्रित बनाना, अभिजातवादी नहीं।
• नियमों का सरलीकरण एवं लालफ़ीताशाही में कमी — सेवाएँ जन-सुलभ बनाना।
• संरचनात्मक सुधार — पदानुक्रम में कमी, विकेंद्रीकरण, सामूहिक निर्णय-प्रक्रिया।
• तकनीक का समावेश — डिजिटल शासन, उद्देश्यों द्वारा प्रबंधन (Management by Objectives) जैसी तकनीकें।

7.4 विकसित देशों में लोक प्रशासन

विकसित देशों (उच्च सकल घरेलू उत्पाद, उन्नत तकनीक, उच्च जीवन-स्तर) का प्रशासनिक तंत्र औद्योगीकरण, विश्व-युद्धों तथा व्यवहारवादी विज्ञान की प्रगति से विकसित हुआ है। ये देश वेबर के मॉडल पर आधारित विशाल, विशिष्ट नौकरशाही पर निर्भर करते हैं — योग्यता-आधारित चयन, तर्कसंगत निर्णय-प्रक्रिया और पारदर्शी जवाबदेही इसकी पहचान है। कई यूरोपीय देशों को "प्रशासनिक राज्य" (Administrative States) कहा जाता है, क्योंकि उनकी नौकरशाही विनियामक (Regulatory) और सुरक्षा (Security) दोनों भूमिकाएँ निभाती है। फिर भी, समन्वय की कमी, राजनीतिक हस्तक्षेप, आर्थिक मंदी का दबाव और कमज़ोर नियामक निगरानी जैसी चुनौतियाँ वहाँ भी बनी रहती हैं।

8लोक प्रशासन का ऐतिहासिक विकास — एक अनुशासन के रूप में (Evolution as a Discipline)

लोक प्रशासन समाज के गठन के समय से ही अस्तित्व में रहा है। सिंधु घाटी सभ्यता के नियोजित नगर, जल-निकास व्यवस्था और अन्नागार बताते हैं कि वहाँ प्रारंभ से ही सुविकसित प्रशासनिक व्यवस्था थी। प्राचीन यूनान के नगर-राज्यों में भी संगठित प्रशासन मिलता है। परंतु एक स्वतंत्र अकादमिक अनुशासन के रूप में इसका उदय वुडरो विल्सन के ऐतिहासिक निबंध "The Study of Administration" (1887) से माना जाता है। इसलिए क्रिया के रूप में लोक प्रशासन हज़ारों वर्ष पुराना है, पर अध्ययन-विषय के रूप में लगभग 140 वर्ष पुराना।

8.1 1887 से पूर्व के प्रशासनिक विचार

अध्ययन-विषय के रूप में लोक प्रशासन का जन्म और विकास संयुक्त राज्य अमेरिका में हुआ। इसके पीछे कई कारक थे — (1) एफ़. डब्ल्यू. टेलर का वैज्ञानिक प्रबंधन आंदोलन; (2) उन्नीसवीं सदी का औद्योगीकरण, जिसने बड़े-बड़े संगठनों को जन्म दिया; (3) "पुलिस राज्य" (अहस्तक्षेप) की जगह कल्याणकारी राज्य की अवधारणा का उदय; (4) "लूट प्रणाली" (Spoils System) के दुष्परिणामों के कारण सरकारी सुधार का आंदोलन; (5) सरकारी गतिविधियों का लगातार विस्तार और कुशलता तथा उत्तरदायित्व के प्रति बढ़ती चिंता; और (6) समाज की बढ़ती जटिलता।

8.2 विकास के चरण — एक दृष्टि में

अध्ययन की सुगमता के लिए 1887 के बाद लोक प्रशासन के विकास को प्रायः पाँच चरणों में बाँटा जाता है, और 1990 के बाद के "शासन (गवर्नेंस) प्रतिमान" को छठे चरण के रूप में जोड़ा जाता है। ये चरण एक-दूसरे पर आंशिक रूप से अतिव्याप्त (Overlapping) हैं:

8.3 चरण I — राजनीति-प्रशासन द्वैधता (1887–1926)

यह एक अनुशासन के रूप में लोक प्रशासन के विकास की शुरुआत है। इस चरण का मूल विषय था — राजनीति को प्रशासन से अलग करना, जिसे "राजनीति-प्रशासन द्वैधता" कहा जाता है। यह चरण 1887 में "पॉलिटिकल साइंस क्वार्टरली" में वुडरो विल्सन के निबंध "The Study of Administration" के प्रकाशन से शुरू हुआ। इस निबंध ने लोक प्रशासन के अलग, स्वतंत्र और व्यवस्थित अध्ययन की नींव रखी, इसलिए विल्सन को "लोक प्रशासन का जनक" कहा जाता है।

विल्सन की विचारधारा को कोलंबिया विश्वविद्यालय के प्रशासनिक क़ानून के प्राध्यापक फ़्रैंक जे. गुडनाउ ने अपनी पुस्तक "Politics and Administration" (1900) में आगे बढ़ाया। उनके अनुसार "राजनीति का संबंध नीतियों या राज्य की इच्छा की अभिव्यक्ति से है", जबकि "प्रशासन का संबंध इन नीतियों के क्रियान्वयन से है।" इस भेद का आधार शक्ति-पृथक्करण का शास्त्रीय सिद्धांत था। स्पष्ट द्वैधता के कारण गुडनाउ को "अमेरिकी लोक प्रशासन का जनक" कहा जाता है।

बीसवीं सदी के आरंभ में अमेरिकी विश्वविद्यालयों ने "लोक सेवा आंदोलन" (सरकारी सुधार आंदोलन) में गहरी रुचि ली। अमेरिकन पॉलिटिकल साइंस एसोसिएशन ने अपनी 1914 की रिपोर्ट में कहा कि राजनीति विज्ञान का एक सरोकार सरकारी पदों के लिए विशेषज्ञ तैयार करना भी है। 1926 में एल. डी. व्हाइट की पुस्तक "Introduction to the Study of Public Administration" प्रकाशित हुई, जिसे लोक प्रशासन की पहली पाठ्यपुस्तक माना जाता है। इसके साथ विषय को अकादमिक वैधता मिली और अमेरिकी विश्वविद्यालयों में इसके पाठ्यक्रम शुरू हुए। व्हाइट ने भी द्वैधता में विश्वास किया और कहा कि लोक प्रशासन का मुख्य उद्देश्य कार्यकुशलता और मितव्ययता है।

8.4 चरण II — प्रशासन के सिद्धांतों का स्वर्ण-युग (1927–1937)

इस चरण में विद्वानों का विश्वास था कि प्रशासन के कुछ सार्वभौमिक सिद्धांत हैं, जिन्हें खोजकर लागू करने से कार्यकुशलता और मितव्ययता बढ़ाई जा सकती है। उनका तर्क था कि "प्रशासन, प्रशासन है" — चाहे काम की प्रकृति या संदर्भ कुछ भी हो। इसलिए उन्होंने दावा किया कि लोक प्रशासन एक विज्ञान है। यह चरण डब्ल्यू. एफ़. विलोबी की पुस्तक "Principles of Public Administration" (1927) से शुरू हुआ, जिसमें उन्होंने कहा कि "प्रशासन में किसी भी विज्ञान की तरह कुछ मूलभूत, सामान्य रूप से लागू होने वाले सिद्धांत होते हैं।"

यह चरण गुलिक और उर्विक के "Papers on the Science of Administration" (1937) के साथ अपने शिखर पर पहुँचा। उनका कहना था कि मानव संगठन के अध्ययन से ऐसे सिद्धांत निकाले जा सकते हैं जो किसी भी प्रकार के मानव संगठन पर लागू हों — चाहे उद्यम का उद्देश्य, उसके कर्मचारी या उसकी राजनीतिक-सामाजिक पृष्ठभूमि कुछ भी हो। इस चरण में लोक प्रशासन का "लोक" पक्ष लगभग छूट गया और ध्यान पूरी तरह दक्षता पर केंद्रित हो गया; इसलिए इसे "रूढ़िवादिता का चरण" (Stage of Orthodoxy) भी कहा जाता है। इसी चरण में लोक प्रशासन अपनी प्रतिष्ठा के शिखर पर पहुँचा।

8.5 चरण III — चुनौती का युग (1938–1947)

इस चरण में लोक प्रशासन के दोनों आधार-स्तंभों को चुनौती मिली। पहला, यह तर्क दिया गया कि प्रशासन को राजनीति से अलग नहीं किया जा सकता, क्योंकि प्रशासन नीति-निर्माण में भी महत्वपूर्ण भूमिका निभाता है — यानी द्वैधता अस्वीकार हुई। दूसरा, प्रशासन के सिद्धांतों को वैज्ञानिक वैधता और सार्वभौमिक प्रासंगिकता के अभाव में "कहावतें" (Proverbs) और "प्राकृतिक भ्रांतियाँ" कहा गया। साथ ही सिद्धांत-उपागम को "यांत्रिक" बताया गया, क्योंकि वह औपचारिक संरचना पर ज़ोर देता था और संगठन के सामाजिक-मनोवैज्ञानिक पक्ष की उपेक्षा करता था। एल्टन मेयो के हॉथोर्न प्रयोगों (1924–1932) ने अनौपचारिक संगठन की भूमिका दिखाकर इस उपागम की नींव हिला दी।

हर्बर्ट साइमन सिद्धांतों के सबसे बड़े आलोचक थे। उन्होंने कहा कि "यदि कोई सिद्धांत है, तो वह यह है कि निर्णय-निर्माण प्रशासन का हृदय है।" उन्होंने द्वैधता को अस्वीकार किया और अनुभवजन्य (Empirical) अध्ययन पर ज़ोर दिया। रॉबर्ट डाहल ने कहा कि लोक प्रशासन के विज्ञान के विकास में तीन बाधाएँ हैं — (1) प्रशासन की समस्याओं से मूल्यों (Normative Values) को अलग करना प्रायः असंभव है; (2) मानव व्यवहार को समझे बिना विज्ञान संभव नहीं, और मनुष्यों के व्यक्तित्व अलग-अलग होते हैं; (3) सीमित राष्ट्रीय और ऐतिहासिक संदर्भों के कुछ उदाहरणों से सार्वभौमिक सिद्धांत नहीं बनाए जा सकते। इसलिए उन्होंने तुलनात्मक अध्ययन की वकालत की — "जब तक लोक प्रशासन का अध्ययन तुलनात्मक नहीं होता, तब तक इसका विज्ञान होने का दावा खोखला है।"

8.6 चरण IV — पहचान का संकट (1948–1970)

द्वैधता और सिद्धांतों दोनों के अस्वीकार होने से लोक प्रशासन पहचान के संकट में आ गया — यहाँ तक कि विषय के अस्तित्व पर ही प्रश्न उठने लगा। विद्वानों ने दो तरह से प्रतिक्रिया दी। कुछ विद्वान अपने "मातृ-विषय" राजनीति विज्ञान की ओर लौट गए — जॉन गॉस ने 1950 में लिखा कि "हमारे समय में लोक प्रशासन का सिद्धांत राजनीति का सिद्धांत भी है", और रोस्को मार्टिन ने 1952 में लोक प्रशासन पर राजनीति विज्ञान के "निरंतर प्रभुत्व" की माँग की; पर राजनीति विज्ञानियों ने उन्हें अधिक प्रोत्साहन नहीं दिया। कुछ अन्य विद्वान "प्रशासनिक विज्ञान" (प्रबंधन) की ओर गए और 1956 में "Administrative Science Quarterly" पत्रिका शुरू की। दोनों ही स्थितियों में लोक प्रशासन ने अपनी अलग पहचान खो दी — इसीलिए इसे "पहचान के संकट का चरण" कहा जाता है।

फिर भी यह चरण नई धाराओं के जन्म का भी समय था — (1) आर्गिरिस, मैक्ग्रेगर, लिकर्ट, वॉरेन बेनिस का नव-मानव-संबंध उपागम; (2) तुलनात्मक लोक प्रशासन का विकास — 1960 के दशक में अमेरिकन सोसाइटी फ़ॉर पब्लिक एडमिनिस्ट्रेशन के "तुलनात्मक प्रशासन समूह" (Comparative Administration Group) ने, फ़्रेड रिग्स के नेतृत्व में, इसे गति दी; (3) रिग्स का पारिस्थितिक उपागम; (4) एडवर्ड वाइडनर और रिग्स द्वारा विकास प्रशासन की अवधारणा — "विकास प्रशासन" शब्द का सबसे पहले प्रयोग भारतीय प्रशासक यू. एल. गोस्वामी ने 1955 में "इंडियन जर्नल ऑफ़ पब्लिक एडमिनिस्ट्रेशन" के एक लेख में किया माना जाता है; (5) रिग्स द्वारा "प्रशासनिक विकास" की अवधारणा; (6) नए लोक प्रशासन का उदय; (7) विंसेंट ऑस्ट्रॉम का लोक-चयन उपागम; और (8) आलोचनात्मक परिप्रेक्ष्य (हैबरमास) का उदय।

8.7 चरण V और VI — लोक नीति परिप्रेक्ष्य से शासन प्रतिमान तक

पाँचवें चरण (1971 से) का मुख्य विषय लोक नीति विश्लेषण है। लोक प्रशासन के विद्वान नीति-विज्ञान, राजनीतिक अर्थशास्त्र, नीति-निर्माण और नीति-विश्लेषण में गहरी रुचि लेने लगे। राजनीति-प्रशासन द्वैधता का पारंपरिक विचार छोड़ दिया गया; ड्वाइट वाल्डो ने निष्कर्ष निकाला कि यह पृथक्करण एक "पुराना पड़ चुका मत" (Outworn Credo) बन गया है। रॉबर्ट टी. गोलम्बियुस्की के अनुसार यह चरण दो विषयों पर आधारित है — (1) सभी या अधिकांश स्तरों पर राजनीति और प्रशासन का आपस में घुलना-मिलना, और (2) सारे प्रशासन का कार्यक्रम-आधारित (Programmatic) चरित्र। इससे लोक प्रशासन अंतर-अनुशासनात्मक बना, सामाजिक प्रासंगिकता बढ़ी और दायरा फैला।

छठा चरण (1990 से) शासन (Governance) प्रतिमान का है, जो पाँचवें चरण के साथ-साथ चल रहा है। इसमें वैश्वीकरण, नागरिक को केंद्र में रखना, और शासन को सरकार, निजी क्षेत्र तथा गैर-लाभकारी संस्थाओं की साझा ज़िम्मेदारी मानना शामिल है — यानी पदानुक्रमिक "सरकार" से क्षैतिज "शासन" की ओर बदलाव। नया लोक प्रबंधन, सुशासन और नई लोक सेवा — तीनों इसी दौर की अवधारणाएँ हैं।

8.8 विद्वानों द्वारा दिए गए अन्य वर्गीकरण

निकोलस हेनरी (Nicholas Henry) ने लोक प्रशासन के बौद्धिक विकास को "प्रतिमानों" (Paradigms) में बाँटा। उनका वर्गीकरण "स्थान" (Locus — विषय कहाँ है, जैसे सरकारी नौकरशाही) और "केंद्र" (Focus — विषय क्या अध्ययन करता है, जैसे सिद्धांत या प्रबंधन) की अवधारणा पर आधारित है:

रॉबर्ट टी. गोलम्बियुस्की (Robert T. Golembiewski) ने ऐतिहासिक विकास के चार चरण बताए — (1) विश्लेषणात्मक राजनीति/प्रशासन, (2) ठोस राजनीति/प्रशासन, (3) प्रबंधन का विज्ञान, और (4) लोक-नीति उपागम। उनके अनुसार हर चरण को उसके "स्थान" (Locus — कहाँ) और "केंद्र" (Focus — क्या) के आधार पर पहचाना जा सकता है।

9भारत एवं राजस्थान में लोक प्रशासन अध्ययन के पड़ाव

एक प्रक्रिया के रूप में भारत में लोक प्रशासन का इतिहास उतना ही पुराना है जितना सिंधु घाटी सभ्यता का। मौर्य, गुप्त, चोल, मुग़ल और ब्रिटिश — हर युग की अपनी प्रशासनिक व्यवस्था रही, और वर्तमान व्यवस्था इन्हीं का सुधरा और विस्तृत रूप है। ब्रिटिश लेखकों ने ईस्ट इंडिया कंपनी, भारतीय सिविल सेवा और ज़िला प्रशासन पर अनेक शोध-ग्रंथ लिखे। पर एक अध्ययन-विषय के रूप में भारत में लोक प्रशासन की शुरुआत स्थानीय स्वशासन से जुड़े प्रश्न-पत्र के रूप में हुई, और इसके शुरुआती शिक्षक वे राजनीति विज्ञान के प्राध्यापक थे जिन्होंने स्थानीय स्वशासन में विशेषज्ञता प्राप्त की थी।

10नया लोक प्रशासन (New Public Administration — NPA)

10.1 उदय की पृष्ठभूमि

1960 का दशक अमेरिका में भारी उथल-पुथल का समय था — वियतनाम युद्ध (जिसमें अमेरिका गहराई से उलझ गया था), अश्वेत अमेरिकियों का नागरिक अधिकार आंदोलन, शहरी दंगे, विश्वविद्यालय परिसरों में असंतोष और राजनीतिक हिंसा। ड्वाइट वाल्डो के शब्दों में, "न तो लोक प्रशासन का अध्ययन और न ही उसका व्यवहार इस बढ़ती उथल-पुथल और गंभीर समस्याओं का उचित उत्तर दे पा रहा था।" गोलम्बियुस्की ने कहा कि लोक प्रशासन के विद्वानों के लिए 1960 का दशक "युद्ध जैसा" था। पारंपरिक लोक प्रशासन के कार्यकुशलता और मितव्ययता के लक्ष्य अपर्याप्त लगने लगे और विषय अप्रासंगिक दिखने लगा।

साथ ही, विषय युवा पीढ़ी के प्रभाव में आ रहा था, जो उसकी वर्तमान स्थिति से असंतुष्ट थी — एक तरह का "पीढ़ी-अंतराल" (Generation Gap) था। नए लोक प्रशासन के उदय के प्रमुख पड़ाव थे:

• 1. अमेरिका में सार्वजनिक सेवा हेतु उच्च शिक्षा पर हनी प्रतिवेदन (Honey Report), 1967।
• 2. जेम्स सी. चार्ल्सवर्थ की अध्यक्षता में लोक प्रशासन के सिद्धांत और व्यवहार पर फ़िलाडेल्फ़िया सम्मेलन, 1967।
• 3. ड्वाइट वाल्डो का लेख "Public Administration in a Time of Revolutions" (1968)।
• 4. प्रथम मिन्नोब्रुक सम्मेलन, सितंबर 1968।
• 5. फ़्रैंक मैरिनी द्वारा संपादित "Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective" (1971) और ड्वाइट वाल्डो द्वारा संपादित "Public Administration in a Time of Turbulence" (1971)।

मिन्नोब्रुक सम्मेलन-I (1968) का उद्देश्य लोक प्रशासन को सामाजिक रूप से उत्तरदायी बनाना तथा प्रशासकों को परिवर्तन के वाहक (Change Agents) के रूप में स्थापित करना था। सम्मेलन में लोक प्रशासन की क्षमता पर कई मौलिक प्रश्न उठाए गए — सामाजिक और राजनीतिक विज्ञान के रूप में लोक प्रशासन के क्या उपयोग हैं? केवल दक्षता और मितव्ययता ही क्यों? किन प्रश्नों का अध्ययन होना चाहिए और कैसे? लोक प्रशासन के ज्ञान के सामाजिक और नैतिक निहितार्थ क्या हैं?

10.2 नए लोक प्रशासन के लक्ष्य / विषय

फ़्रैंक मैरिनी ने नए लोक प्रशासन के विषयों को पाँच शीर्षकों में समेटा, जबकि कई पाठ्यपुस्तकें इनमें से पहले चार को "चार प्रमुख लक्ष्य" के रूप में पढ़ाती हैं:

10.3 विद्वानों की दृष्टि में नया लोक प्रशासन

फ्रेडरिक्सन के अनुसार नया लोक प्रशासन पारंपरिक लोक प्रशासन की तुलना में — (1) कम सामान्य (Generic) और अधिक "लोक" (Public) है; (2) कम वर्णनात्मक और अधिक निर्देशात्मक (Prescriptive) है; (3) जो है उसे अपरिवर्तनीय मानने के बजाय वास्तविकता बदलने की ओर अधिक उन्मुख है; (4) कार्य-जीवन की गुणवत्ता सुधारने वाली नीतियों को प्रभावित करने और लागू करने में अधिक तत्पर है; (5) कम संस्था-उन्मुख और ग्राहक पर प्रभाव की ओर अधिक उन्मुख है; (6) कम तटस्थ और अधिक मानकीय (Normative) है; (7) सामाजिक घटनाओं पर प्राकृतिक-विज्ञान मॉडल लागू करने को लेकर कम आश्वस्त है; और (8) फिर भी "कम वैज्ञानिक नहीं" है।

ड्वाइट वाल्डो के अनुसार नया लोक प्रशासन सकारात्मक रूप से मानकीय सिद्धांत, दर्शन, सामाजिक चिंता और सक्रियता की दिशा में एक आंदोलन है, और नकारात्मक रूप से प्रत्यक्षवाद (Positivism) और "विज्ञानवाद" से दूर हटना है। उन्होंने इसके तीन स्पष्ट परिप्रेक्ष्य बताए — (1) ग्राहक-उन्मुख नौकरशाही, (2) प्रतिनिधि नौकरशाही (Representative Bureaucracy), और (3) प्रशासन में जन-सहभागिता। गोलम्बियुस्की ने इसके तीन "विरोधी लक्ष्य" (Anti-Goals) बताए — यह प्रत्यक्षवाद-विरोधी, तकनीक-विरोधी और पदानुक्रम-विरोधी है। नाइग्रो और नाइग्रो के अनुसार इसमें ग्राहक-केंद्रित प्रशासन के साथ-साथ "विनौकरशाहीकरण" (Debureaucratisation), लोकतांत्रिक निर्णय-निर्माण और प्रशासनिक प्रक्रिया के विकेंद्रीकरण की सिफ़ारिश है।

नया लोक प्रशासन एक बात में विकास प्रशासन से मिलता-जुलता है — दोनों लक्ष्य-उन्मुख और परिवर्तन-उन्मुख हैं। पर नया लोक प्रशासन मुख्यतः पश्चिमी (विकसित) समाजों से संबंधित था, जबकि विकास प्रशासन विकासशील देशों से।

10.4 मिन्नोब्रुक सम्मेलन — I, II और III

ठीक बीस वर्ष बाद, सितंबर 1988 में मिन्नोब्रुक सम्मेलन-II हुआ, जिसकी अध्यक्षता एच. जॉर्ज फ्रेडरिक्सन ने की। फ्रेडरिक्सन के अनुसार इसका उद्देश्य लोक प्रशासन के बदलते युगों की तुलना करना था। यह पहले सम्मेलन से कहीं अधिक व्यावहारिक और कम क्रांतिकारी था:

फिर भी दोनों सम्मेलनों में निरंतरता थी — सामाजिक समता, नैतिकता, मानव संबंध, जवाबदेही, लोक प्रशासन और लोकतंत्र में सामंजस्य, तथा प्रशासनिक नेतृत्व जैसे विषय दोनों में उठे।

मिन्नोब्रुक सम्मेलन-III (सितंबर 2008) की अध्यक्षता प्रो. रोज़मेरी ओ’लियरी ने की। यह दो चरणों में हुआ — पहले चरण में युवा और उभरते विद्वान, और दूसरे चरण में अनुभवी विद्वान शामिल हुए। यह ऐसे समय हुआ जब अमेरिकी अर्थव्यवस्था मंदी से गुज़र रही थी और वैश्विक आतंकवाद एक बड़ी चिंता था। इसने विषय को अमेरिकी संदर्भ से बाहर वैश्विक स्तर पर देखा। इसके प्रमुख विषय थे — पिछले मिन्नोब्रुक सम्मेलनों के विचारों (प्रासंगिकता, परिवर्तन) की पुनर्समीक्षा, वैश्वीकरण, सहयोगी शासन (Collaborative Governance), शासन में सूचना प्रौद्योगिकी, विचार-विमर्शी लोकतंत्र और जन-सहभागिता, भविष्य का संगठन, और अगली पीढ़ी के नेताओं का प्रशिक्षण। इसके निष्कर्ष 2010 में रोज़मेरी ओ’लियरी, डेविड वैन स्लाइक और सूनही किम द्वारा संपादित पुस्तक "The Future of Public Administration around the World: The Minnowbrook Perspective" में प्रकाशित हुए। हर 20 वर्ष की परंपरा के अनुसार अगला सम्मेलन (मिन्नोब्रुक-IV) लगभग 2028 में अपेक्षित है।

10.5 आलोचना और स्थायी महत्व

11नया लोक प्रबंधन (New Public Management — NPM)

11.1 अर्थ, उदय और पृष्ठभूमि

नया लोक प्रबंधन 1980 के दशक के अंत और 1990 के दशक के प्रारंभ में उभरा प्रतिमान है, जिसे लोक प्रशासन के विकास का अपेक्षाकृत नवीनतम प्रतिमान माना जाता है। इसका जन्म ब्रिटेन के थैचरवाद (ब्रिटेन — सार्वजनिक उपक्रमों का निजीकरण शुरू करने वाला पहला बड़ा देश) और अमेरिका के रीगनवाद से हुआ। यह लोक प्रशासन और निजी प्रशासन (व्यवसाय प्रबंधन) का संश्लेषण है — यह "क्या" और "क्यों" लोक प्रशासन से, तथा "कैसे" निजी प्रशासन से लेता है।

नया लोक प्रबंधन समाज और अर्थव्यवस्था में राज्य की भूमिका में मूलभूत परिवर्तन की वकालत करता है। यह राज्य के मुक़ाबले "बाज़ार" को समाज और अर्थव्यवस्था का मुख्य नियामक मानता है। इसमें सरकार द्वारा सेवाओं के प्रत्यक्ष प्रावधान से हटकर अप्रत्यक्ष तरीक़ों — नीति-निर्माण, सुविधा देना, अनुबंध करना, सूचना देना और अन्य कर्ताओं का समन्वय — की ओर बढ़ना शामिल है। दूसरे शब्दों में, सरकार को सार्वजनिक गतिविधियों का "कर्ता" (Doer) बनने के बजाय सार्वजनिक लाभों का "वितरक", "सुविधाप्रदाता" और "परिवर्तन का प्रोत्साहक" बनना चाहिए। ऑस्बर्न और गेब्लर के शब्दों में इसका केंद्रीय विचार है — "हमें अधिक सरकार नहीं, बेहतर सरकार चाहिए; और ठीक-ठीक कहें तो बेहतर शासन (Governance) चाहिए। शासन मिलकर अपनी समस्याएँ हल करने की क्रिया है; सरकार वह उपकरण है जिसका हम प्रयोग करते हैं — और यह उपकरण पुराना हो गया है।"

11.2 नए लोक प्रबंधन के 3E

नए लोक प्रबंधन का केंद्र-बिंदु 3E हैं — मितव्ययिता, दक्षता और प्रभावशीलता। ये शब्द क्रिस्टोफ़र पॉलिट ने प्रयुक्त किए:

इसके अतिरिक्त नया लोक प्रबंधन प्रदर्शन-मूल्यांकन, प्रबंधकीय स्वायत्तता, लागत-कटौती, वित्तीय प्रोत्साहन, आउटपुट लक्ष्य, नवाचार, अनुक्रियाशीलता, प्रतिस्पर्धा, आउटसोर्सिंग (अनुबंध पर काम देना), ग्राहक का चयन, सूचना प्रौद्योगिकी, विनौकरशाहीकरण, विकेंद्रीकरण, आकार-घटाव (Downsizing) और उद्यमशीलता पर बल देता है।

11.3 सैद्धांतिक आधार

नया लोक प्रबंधन पारंपरिक लोक प्रशासन की कई धारणाओं को अस्वीकार करता है — राजनीति-प्रशासन द्वैधता, पदानुक्रम-प्रधान संगठन, शक्ति का अति-केंद्रीकरण, प्रशासन में नियमों की सर्वोच्चता, निर्णय-निर्माण में केवल तर्कसंगतता, प्रशासन का अवैयक्तिक स्वरूप, प्रशासनिक प्रक्रिया की कठोरता और अंतर्मुखी (Inward-looking) दृष्टि।

11.4 हुड के सात तत्व और रोड्स के सिद्धांत

क्रिस्टोफ़र हुड ने नए लोक प्रबंधन के सात निर्णायक तत्व (सिद्धांत) बताए हैं:

आर. ए. डब्ल्यू. रोड्स (R. A. W. Rhodes) के अनुसार नए लोक प्रबंधन के केंद्रीय सिद्धांत हैं — (1) नीति के बजाय प्रबंधन, प्रदर्शन-मूल्यांकन और दक्षता पर ध्यान; (2) सार्वजनिक नौकरशाहियों को ऐसी एजेंसियों में बाँटना जो आपस में "उपयोगकर्ता-भुगतान" के आधार पर काम करें; (3) प्रतिस्पर्धा बढ़ाने के लिए अर्ध-बाज़ार और ठेके (Contracting Out); (4) लागत-कटौती — "पैसे का पूरा मूल्य" (Value for Money); और (5) ऐसी प्रबंधन-शैली जो आउटपुट लक्ष्य, सीमित अवधि के अनुबंध, मौद्रिक प्रोत्साहन और "प्रबंधन की स्वतंत्रता" पर बल दे।

11.5 ऑस्बर्न और गेब्लर — उद्यमशील सरकार के 10 सिद्धांत

ऑस्बर्न और गेब्लर ने अपनी पुस्तक "Reinventing Government" (1992) में उद्यमशील सरकार (Entrepreneurial Government) के 10 सिद्धांत प्रस्तुत किए:

11.6 प्रभाव और प्रयुक्त तंत्र

इन लक्ष्यों को पाने के लिए दुनिया भर की सरकारों ने कई तंत्र अपनाए — स्वायत्त सार्वजनिक संगठनों का सृजन, सरकार के आकार में कमी, सरकारी संगठनों का निगमीकरण, बजट और कल्याण-व्यय में कटौती, सिविल सेवा ढाँचे में सुधार, प्रदर्शन मापन और मूल्यांकन, सार्वजनिक उपक्रमों का निजीकरण, निचले स्तरों तक सत्ता का विकेंद्रीकरण, निजी एजेंसियों को ठेके पर सेवाएँ, प्रशासन में खुलापन और पारदर्शिता, जन-सहभागिता को प्रोत्साहन, और नागरिक अधिकार-पत्रों की घोषणा।

11.7 नए लोक प्रबंधन के विरोधाभास (Paradoxes)

नए लोक प्रबंधन ने कई प्रशासनिक विरोधाभास भी पैदा किए हैं। क्रिस्टोफ़र हुड और गाय पीटर्स (2004) ने इसके परिपक्व दौर को "विरोधाभासों का युग" कहा, और वैन थील तथा लीउ (2002) ने "प्रदर्शन विरोधाभास" (Performance Paradox) की बात की — यानी प्रदर्शन के आँकड़े अच्छे दिखते हैं, पर वास्तविक प्रदर्शन नहीं सुधरता, क्योंकि लोग संकेतकों को "पूरा करने" लगते हैं।

12सुशासन (Good Governance)

12.1 शासन का अर्थ और "सरकार" से अंतर

शासन (Governance) शब्द यूनानी शब्द "Kybernan" / "Kubernaein" (पतवार चलाना, दिशा देना) से बना है। हार्लन क्लीवलैंड ने 1970 के दशक में इसे लोकप्रिय बनाया: "लोग जो चाहते हैं वह कम सरकार और अधिक शासन है।" सरकार (Government) एक संस्था है, जबकि शासन (Governance) एक प्रक्रिया है, जिसमें सरकार के साथ बाज़ार और नागरिक समाज भी भागीदार होते हैं। सुशासन की अवधारणा 1990 के दशक में विश्व बैंक, संयुक्त राष्ट्र विकास कार्यक्रम (UNDP) और OECD की रिपोर्टों से उभरी — इसका उद्देश्य विकासशील देशों में बेहतर विकासात्मक परिणामों के लिए शासन में सुधार करना था।

12.2 विश्व बैंक का दृष्टिकोण (1992)

विश्व बैंक की 1992 की रिपोर्ट "Governance and Development" के अनुसार शासन "किसी देश के आर्थिक और सामाजिक संसाधनों के विकास-प्रबंधन में शक्ति के प्रयोग का ढंग" है। इसने ख़राब शासन (Bad Governance) की पाँच प्रमुख समस्याएँ चिह्नित कीं — क़ानूनों का अनुचित या विलंबित क्रियान्वयन, कमज़ोर लेखा-प्रणाली, भ्रष्टाचार-प्रवण ख़रीद-प्रक्रिया, विकृत निवेश प्राथमिकताएँ, तथा लाभार्थी-भागीदारी का अभाव।

12.3 सुशासन के लक्षण — UNDP और संयुक्त राष्ट्र

संयुक्त राष्ट्र विकास कार्यक्रम (UNDP) ने 1997 के अपने नीति-दस्तावेज़ "Governance for Sustainable Human Development" में सुशासन के नौ लक्षण बताए — सहभागिता, विधि का शासन, पारदर्शिता, अनुक्रियाशीलता (तत्परता), सहमति-उन्मुखता, समता, प्रभावशीलता और दक्षता, जवाबदेही, तथा रणनीतिक दृष्टि (Strategic Vision)। बाद में संयुक्त राष्ट्र के एशिया-प्रशांत आर्थिक और सामाजिक आयोग (UNESCAP) ने "रणनीतिक दृष्टि" को छोड़कर और "समता" को "समता एवं समावेशिता" के रूप में रखते हुए सुशासन के आठ लक्षण प्रचलित किए, जो परीक्षा की दृष्टि से सबसे अधिक पूछे जाते हैं:

सुशासन के प्रमुख लक्षण हैं — सहभागिता, विधि का शासन, पारदर्शिता, उत्तरदायित्व, समता, प्रभावशीलता-दक्षता, जवाबदेही और पूर्वानुमेयता। इसके उद्देश्य हैं — नागरिकों के जीवन-स्तर में सुधार, प्रशासन की विश्वसनीयता स्थापित करना, सूचना और अभिव्यक्ति की स्वतंत्रता को बढ़ावा देना, नागरिक-हितैषी प्रशासन प्रदान करना, तथा नागरिक समाज, राज्य और बाज़ार के बीच साझेदारी को प्रोत्साहित करना।

12.4 सुशासन से आगे — वैकल्पिक उपागम

12.5 भारत में सुशासन

द्वितीय प्रशासनिक सुधार आयोग (2005 में गठित, अध्यक्ष — एम. वीरप्पा मोइली; बाद में वी. रामचंद्रन) ने 15 रिपोर्टें दीं। इसकी 12वीं रिपोर्ट का शीर्षक ही था — "नागरिक-केंद्रित प्रशासन — शासन का हृदय" (Citizen Centric Administration — The Heart of Governance), जिसमें नागरिक अधिकार-पत्र को प्रभावी बनाने और सेवा-गुणवत्ता के "सेवोत्तम" मॉडल की सिफ़ारिश की गई।

13नई लोक सेवा (New Public Service — NPS)

डेनहार्ट दंपति का तर्क था कि नए लोक प्रबंधन ने नागरिक को "ग्राहक" बनाकर लोकतंत्र को बाज़ार में बदल दिया। ग्राहक केवल अपने स्वार्थ की सोचता है, जबकि नागरिक पूरे समुदाय के हित की सोचता है। इसलिए सरकार को ग्राहकों की नहीं, नागरिकों की सेवा करनी चाहिए, और प्रशासकों को उद्यमी नहीं, "लोक सेवक" बनना चाहिए। रॉबर्ट डेनहार्ट और जेनेट डेनहार्ट ने नई लोक सेवा के सात सिद्धांत प्रतिपादित किए हैं:

13.1 पारंपरिक लोक प्रशासन, नया लोक प्रबंधन और नई लोक सेवा — तुलना

पारंपरिक लोक प्रशासन (Old Public Administration), नए लोक प्रबंधन और नई लोक सेवा के बीच का तुलनात्मक विश्लेषण इस विषय की सबसे महत्वपूर्ण तुलना है:

14पूरक — उत्तर-आधुनिकतावाद एवं नारीवादी दृष्टिकोण (Postmodernism & Feminist Approach)

प्रबोधन-युग (18वीं सदी) और औद्योगीकरण (19वीं-20वीं सदी) के बाद समाज विज्ञान और तर्क पर आधारित हो गया — मार्क्स, दुर्खीम और वेबर जैसे विचारकों ने तर्कसंगत-वैज्ञानिक दृष्टिकोण से समाज को दिशा दी। परंतु लोक प्रशासन में इसने पदानुक्रम, गोपनीयता, विशेषज्ञ-प्रभुत्व एवं कम नागरिक-भागीदारी को जन्म दिया, जिसके परिणामस्वरूप असमानताएँ और सामाजिक टकराव उत्पन्न हुए। उत्तर-आधुनिकतावाद (Postmodernism) इसी तर्कवादी एकाधिकार को चुनौती देते हुए विविध स्वरों, संवाद और प्रासंगिक-नैतिकता (Situational Ethics) पर बल देता है — यह "एक सर्वश्रेष्ठ तरीक़ा" (One Best Way) की धारणा को अस्वीकार करता है। चार्ल्स फ़ॉक्स और ह्यू मिलर की पुस्तक "Postmodern Public Administration" (1995) इस धारा की प्रमुख रचना है, जो "प्रामाणिक संवाद" (Authentic Discourse) पर ज़ोर देती है।

• नारीवादी दृष्टिकोण (Feminist Approach): बीसवीं सदी के उत्तरार्ध में लैंगिक-समानता के मुद्दों ने लोक प्रशासन को पुनर्परिभाषित किया — "व्यक्तिगत ही राजनीतिक है" (Personal is Political) के नारे के साथ। कैमिला स्टिवर्स की पुस्तक "Gender Images in Public Administration" (1993) इस धारा की प्रमुख रचना है।
• आलोचना: वेबर की नौकरशाही "लिंग-निरपेक्ष" दिखती है, परंतु वास्तव में यह पुरुष-प्रधान, अभिजात्य मानसिकता को प्रतिबिंबित करती है — यहाँ तक कि 1990 के दशक का "सरकार का पुनःआविष्कार" आंदोलन भी लैंगिक दृष्टि से तटस्थ नहीं था।
• महत्व: शासन-नीतियों में महिला-हितैषी नीतियों का समावेश, निर्णय-प्रक्रिया में महिलाओं की भागीदारी, तथा प्रशासन के प्रति दृष्टिकोण में लैंगिक-संवेदनशीलता लाना। भारत में "जेंडर बजटिंग" (2005-06 से केंद्रीय बजट में जेंडर बजट विवरण) और पंचायतों में महिलाओं के लिए आरक्षण इसी सोच के व्यावहारिक रूप हैं।

15तुलना और समय-रेखा

समय-रेखा — लोक प्रशासन के प्रमुख पड़ाव